环境行政指导的特征

　　对于行政指导的一般法律特征，专家学者们有不完全相同的理解与认识。环境行政指导作为行政指导的一类，既具有与其他类型行政指导的共性特征，亦具有其特殊性。具体言之，我们认为环境行政指导具有以下基本的法律特征：

　　(1)环境行政指导属于非强制性行政行为。这是环境行政指导的本质特征。其包括了以下两层涵义：一是环境行政指导属于行政行为，是对一类行政行为的概称。环境行政指导作为行政行为的一类，当然是为了执行一定的环境行政职能或者实现一定的环境行政目的而实施，在行为样态上既可能表现为抽象行政行为，也可能表现为具体行政行为。二是环境行政指导属于非强制行政行为的一种，环境行政指导不仅在实施过程中无需借助强制性手段或者措施的作用，而且一般不会也不应当产生强制执行的效力或者后果，环境行政指导相对人对是否接受环境行政指导意见或者建议等通常享有高度的意思自治权利，且不会因不遵从环境行政指导而直接导致法律上的不利后果。

　　(2)环境行政指导属于积极行政行为。行政指导是对传统的“消极行政”和依法行政原则的必要的补充。传统行政主要是“消极行政”，政府扮演“守夜人”的警察角色，对社会生活尤其是经济活动很少主动干预。在现代市场经济条件下，社会经济生活日趋复杂化和多样化，政府为了平衡社会整体利益和个人利益，兼顾公平与效率，注重降低社会成本和增进社会福利，消极行政已不能满足客观需要。这就要求行政主体从实现一定行政目的，特别是从社会经济发展目的出发，实施积极的行动，包括采取行政指导方式，补充单纯法律强制手段的不足。环境行政指导行为是在不违背法律原则和精神的前提下，为实现一定的行政目的而作出的，符合积极的法治原则，是对传统依法行政原则的一种必要补充。所谓积极行政行为是相对于消极行政行为而言的概念范畴，是指行政主体为了实现一定的国家和社会公共利益，基于行政管理的客观需要而积极、主动实施的行政行为。与其他积极行政指导行为一样，环境行政指导作为一种行政方法或者行政行为，其实施并不需要行政相对人的申请或者请求，环境行政主体可以根据需要积极、主动作出环境行政指导行为。同时，环境行政指导作为一种比较灵活、柔性的行政方法，法律通常并不对其适用范围、具体方式方法等作出十分严格的规制，即使在没有法律上的明确规定或者依据的条件下，环境行政主体也可以在自己职责权限的范围之内基于环境行政管理的实际需要而作出环境行政指导行为。

　　(3)环境行政指导是具有间接法律效果的行为。环境行政指导虽然一般对行政相对人不发生直接的法律效力，但我们不能因此就当然得出“环境行政指导在法律上没有效力”的结论。这是因为，一方面，环境行政指导作为一类行政管理行为，其一经作出当然就应当具有相应的法律效力，即具有行政法上的公定力、确定力甚至非强制执行力，行政主体也不得随意变更、撤销或者废止环境行政指导；另一方面，虽然行政相对人不遵从环境行政指导，不会直接导致不利法律后果的产生，但其也会问接影响相对人的行为或者利益。例如国家出台对重点产业的扶持性环境行政指导政策后，服从该项政策的行政相对人就有可能获得直接的特权、优惠待遇(此即所谓的“诱导性利益”)，不服从该项政策的行政相对人就不可能获得这种特权、优惠待遇。

　　(4)环境行政指导是方式多样化的行政行为。环境行政指导方法的多样性是指法律对环境行政指导具体方法没有作出明确的羁束性规定，环境行政主体在行政管理过程中可以根据实际情况采取多种适宜的指导方法。这一特征使得环境行政主体在环境行政指导中拥有较大的自由裁量权，其可根据法定的职权职责和管辖事务的范围灵活采取指导、劝告、建议、告诫等方式，对环境保护事项作出及时灵活的反应。环境行政指导在具体形式上既可以表现为行政规范性文件，也可以表现为会议传布或者会议纪要，还可以表现为会议通知、网络发布等非纸面形式。