推动“琴澳一体化”待破解的困难和问题，李焕江：与国策目标共振谋琴澳一体化发展(拱北跨境工业区)

2021年9月中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《总体方案》）中横琴粤澳深度合作区的战略定位是：促进澳门经济适度多元发展的新平台；便利澳门居民生活就业的新空间；丰富“一国两制”实践的新示范；推动粤港澳大湾区建设的新高地。发展目标是，到2024年澳门回归祖国25周年时，粤澳共商建共管共享体制机制运作顺畅，创新要素明显集聚，特色产业加快发展，公共服务和社会保障体系与澳门有序衔接，在合作区居住、就业的澳门居民大幅增加，琴澳一体化发展格局初步建立，促进澳门经济适度多元发展的支撑作用初步显现。

到2029年澳门回归祖国30周年时，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立，各类要素跨境流动高效便捷，特色产业发展形成规模，公共服务和社会保障体系更加完善，琴澳一体化发展水平进一步提升，促进澳门经济适度多元发展取得显著成效。到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，合作区经济实力和科技竞争力大幅提升，公共服务和社会保障体系高效运转，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

横琴粤澳深度合作区成立一年来，粤澳双方全新组建的管委会和执委会，按照中央政府的决策部署，认真落实《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，粤澳共商共建共管的体制机制不断完善。合作区紧紧围绕服务澳门、推动琴澳一体化的发展要求，携手推动合作区建设实现良好开局、稳健起步。重大政策有序推进，个人所得税、企业所得税优惠等政策相继落地，粤澳之间规则衔接、机制对接持续深化。重大项目加快建设，一批重点产业项目集中签约落户，“澳门新街坊”综合民生项目顺利实施。“澳门元素”不断增加，澳资企业数、澳门居民数、澳门居民就医量、澳门单牌车、澳门籍学生等均实现大幅增长，琴澳一体化迈向新阶段。

一年来，粤澳双方取长补短、通力合作、乘势而上，数据显示，一年时间里合作区澳门元素增长明显，表现在澳企澳资明显增长，新注册澳资企业705户；居住的澳门居民明显增长，同比增长11.2%；澳门单牌车明显增长，经横琴口岸出入境达69万辆次；享受医疗服务的澳门居民明显增长，横琴医院为澳门居民提供诊疗服务超8000人次；就读的澳门学生明显增长，同比增长66%。

产业是合作区经济增长的动力源泉，更是促进澳门经济适度多元的重要引擎。《总体方案》明确，要发展促进澳门经济适度多元的新产业。大力发展科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸和现代金融等产业，经过不断的努力，如今，在合作区106平方公里的土地上，创下全球算力新纪录的国产芯片、直径约为头发丝万分之一的纳米银材料、全球前列的横琴人工智能超算中心、规模宏大的元宇宙超级试验场等上万家科技型企业正在快速成长，20个科技企业孵化器、新型研发机构等科技创新平台，促进了科技研发和高端制造的星星之火加速燎原。

《总体方案》明确要把横琴打造成便利澳门居民生活就业的新家园。一年来，为精准链接全球高级人才，合作区创新推出了“琴澳跨境人才工程”，利用澳大、澳科大以及澳门技术创新研究院等平台，吸引“各种肤色”的人才到合作区生活、工作，为大湾区打造高质量人才高地提供支撑。为吸引更多的澳门人来横琴生活就业，正在横琴岛西侧、小横琴山脚下建设的“澳门新街坊”项目进展顺利，预计住宅部分将于今年年底具备封顶条件，项目有望在2023年建成竣工，届时将为4000户澳门家庭在横琴提供新家园。

“澳门新街坊”项目顺利推进，子期幼儿园、容闳学校等教育设施日趋完善，广州医科大学附属第一医院横琴医院等高水平医疗项目加快建设，“文化新地标”市民文化艺术中心项目主体封顶，一个澳门宜居宜业的“新家园”雏形正在出现。

而货物“一线”放开、“二线”管住，是构建与澳门一体化高水平开放新体系的重要内容，对促进琴澳两地人员、货物便利往来具现实意义，目前也在加紧推进。

当然，由于横琴粤澳深度合作区是一个独一无二的全新事物，是内地与“一国两制”的澳门特区实行共商共建共管共享的深度合作区，体制机制、管理模式、社会形态等所有问题都需要在实践中摸索和进步，在这一过程中存在和出现各种各样的问题在所难免。在《总体方案》指导下，新构成的横琴粤澳深度合作区运作已过一个年头，“琴澳一体化”发展的开篇情况如何，运作过程中面临着哪些实质性的问题和困难，需要如何面对和解决。本期“焦点直击”栏目将以“推动‘琴澳一体化’待破解的困难和问题”为题，邀请本澳及国内相关专家、学者展开探讨，以供相关部门了解和参考。

李焕江：加快琴澳一体化的一些思路和建议

李焕江 大律师 公证员 全国人大常委会 澳门基本法委员会委员 粤港澳大湾区专业人士联盟召集人（澳门）广东省粤港澳合作促进会法律专业委员会澳区主任 澳门法学协进会会长

关于琴澳一体化《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《总体方案》）对琴澳深度合作区设有明确的发展时间目标值: 到2024年，琴澳一体化发展格局初步建立，经济适度多元发展的支撑作用初步显现。到2029年，琴澳一体化发展水平进一步提升，促进澳门经济适度多元发展取得显著成效。到2035年，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

与国策目标共振谋琴澳一体化发展

从《总体方案》时间目标任务可见，方案与国家“十四五”规划所定时间目标值和任务基本一致。同时，也与党的十九大和二十大多次明确提出的国家阶段性任务相配合（即到2035年基本实现社会主义现代化“中国式现代化”，到本世纪中，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国），以及与《粤港澳大湾区发展规划纲要》(简称《纲要》)的发展目标相吻合，到2022年，国际一流粤港澳大湾区和世界级城市群框架基本形成。而到2035年，宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成。

上述都有一个共同时间点，即到2035年，我国基本实现社会主义现代化，宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成，湾区城市间“区域协调性显著加强”，琴澳一体化发展体制机制将更加完善，以及澳门经济适度多元发展的目标基本实现。由此可见，琴澳一体化的建设离不开湾区和我国现代化的建设，本人认为特区的发展有必要与合作区、湾区乃至国家的阶段性目标相配合，特区政府除做自身五年规划目标外，还应更针对性理顺出包括琴澳一体化未来发展与上述国策各阶段性目标一致性的规划路径，作为全澳市民共同奋斗的方向。

以上述国策为基础，大湾区各城市合作应是“协同发展”以达致总体目标。《纲要》明确实施创新驱动发展战略，加强区域协同创新体系，大湾区空间布局应落实《纲要》和《总体方案》提出的发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化琴澳一体化发展体制机制，将高质量发展与促进澳门经济适度多元使命紧密结合，提升大湾区的整体实力和全球影响力。

过往澳门政府与不同地区想合作的领域很多，但未来我们更应重视配合上述国策方向，尤其要注重加强与澳门相连的合作区一体化建设，这种合作显得更实际更密切。“琴澳一体化”和“湾区城市间的协同发展”是并存关系，两者相互促进，目标是到2035年时，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现和宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成。

琴澳一体化须衔接“一中心一平台一基地”

考虑到葡语国家与澳门文化和历史等联系，琴澳一体化的建设应结合“一带一路”空间布局，葡语系国家和合作区可共同作为澳门实现“一中心一平台一基地”的合作伙伴。合作区可作为服务和支持澳门四大产业发展的延伸区，琴澳可联合发挥国内和国际双循环交汇处的竞争优势。

澳门享有自由港、单独关税区地位，企业所得税低，国际市场网络广泛，《纲要》把澳门作为建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。澳门在未来政策定位上理应将“一中心一平台一基地”与“一带一路”、大湾区和合作区政策等作筹划对接。

这种对接不是简单的粤澳合作，而是将国策和粤港澳规则有机衔接，如澳门的“一平台”政策可与合作区政策连接，透过澳门和合作区将中葡和大湾区的商品和产业嫁接起来，以突破澳门市场较小的限制。简言之，合作区和葡语系国家可共同作为澳门实现“一平台”的合作伙伴，透过与“一带一路”国家和湾区城市的资源合作，进一步拓展科技研发和高端制造业、文旅会展商贸、现代金融和中医药产业等。尤其可组织葡语系国家和“大湾区”企业家、归侨和学者在合作区进行各类型文化交流会和合作洽谈会，共同交流研究和合作投资，并以岭南文化和中西文化为牵引开发以琴澳为题材之旅游产品等。共同打造具有国际影响力的文旅会展商贸平台，同时也可吸引合作区企业到本澳和葡语国家投资合作。

澳门律师合作区工作和法治探索之路

首先，作为一名在合作区工作的首批澳门律师，深刻体会到合作区近一年的飞速发展，现在通关和生活条件相比过往便捷。本人2016年1月参与创建的中银力图方氏(横琴) 联营律师事务所成为全国首家三地律师合伙联营所，率先引入了首家进入内地的澳门银行(大西洋银行)入驻横琴，成功实践为客户同时提供内地与港澳法域的一站式法律服务，处理了众多跨境案件。本人也积极参与了珠海和横琴法制建设的一系列工作。近一年来，联营所集合了16名香港律师和大律师，以及10名澳门律师，并对接国内众多律师。可提供包括大湾区和合作区不同法律体系的一站式跨境法律服务。

今年六月有七十多名澳门律师通过了粤港澳大湾区港澳律师执业考试合格人员培训考核，预计年内其中一部份也会投身湾区和合作区执业。未来澳门律师在大湾区，尤其在合作区将有更大发展空间和发展前景，共同将合作区打造成为与澳门法制互通互融的法治之区。

二、合作区扩大了澳门空间和各方面合作发展。合作区成立和建设是“一国两制”的成功实践典型例子，澳门突然之间多了106平方公里的发展空间，粤澳双方共商共建共管共享模式丰富了“一国两制”的成功实践。一年来，一年来合作区新增外资企业971户，其中新增澳资企业占比高达七成二。

合作区管理人员配置上，中央对澳门人员任用既信任又支持，粤澳双方联合组建合作区管理委员会和执行委员会，澳方被委以要职，各方按《总体方案》履行各项职责拱北跨境工业区，成功贯彻中央既定目标，引领合作工作。

三、未来挑战。由于合作区才刚过一年，琴澳一体化发展格局有待构建。现阶段合作区在社会保障体系有序衔接较顺利，但公共服务和规则方面有待与澳门进一步衔接，与澳门衔接的特色产业仍主要处在政策制定层面，很多方面仍有待进一步落实。目前，尽管15%企业所得税、个人所得税优惠政策已实施，但仍须早日落实放宽市场准入特别措施、鼓励类产业目录、高端和紧缺人才清单管理办法、便利执业和创业，除租金补贴外，应加大对人才支持力度，以及对澳门各专业人士专业认证，以及他们在合作区生活的各项保障和优惠措施等。

推动治理体系治理能力现代化

合作区高质量经济发展与治理体系和治理能力现代化建设必须并肩而行，不能先发展后治理，要注意发展与安全的关系，建设制定相适应国家安全的政策，降低系统性风险。

事前必须打好基础研究持久战。要集聚优秀专家，特别是利用好两地专业人才汇聚的优势，明确打好基础研究持久战的战略思想，着力加强创新性、高度融合性的治理体系研究。着眼于两地规则的衔接，尤其是民商事规则衔接澳门，接轨国际的制度体系，将矛盾或差异转化成为创新规则，按不同时间目标值依合作区发展实况持续进行修订。由于合作区还未建立好相对稳建的制度体制，预计民商事纠纷将因此而迅速上升。在保障当事人合法权益和维护社会公平正义上，加速形成与国际接轨的仲裁和调解作为化解社会矛盾纠纷的机制，对合作区和谐稳定和产业发展可发挥非常重要的作用。

在事中和事后工作中，澳门单一产业要有序地发展适度多元产业，参与创新主体的企业所面对的挑战及困难会很多，专业的法律服务、资金流通、降低运营成本和税务筹划等将发挥重要作用，可防范化解重大风险。因此建议扩大合作区的人才队伍建设和保障，包括对澳门专业人士的认可。

琴澳一体化需法治建设相配合

（一）衔接澳门制度。合作区内透过制度创新、完善CEPA及区域合作，逐步弱化与澳门制度差异障碍与实操性衔接，加强在澳门制度衔接，尤其包括民商事、公共服务和权益保障、纠纷解决和澳门专业资格认可等。

（二）合作区法治建设。合作区法治建设，尤其法治政府的建设可以分三步走加快推进:第一步，开展针对性法律推广和政策研究。有关部门可大力开展两地法律比较研究和推广拱北跨境工业区，以推动社会公众对相关领域法治意识，尤其加入合作区制度、澳门民商法律和两地重点法律的比较，为营造合作区法治化营商环境提供基础性支撑。第二步，搭建两地法律查明和比较学习平台，为推进合作区的法治化营商环境提供人才和立法研究成果，促进琴澳各方面衔接，进一步提升两地政府人员和法律等专业人士的法治素养。第三步，将上述研究成果进行科学立法，充份利用珠海特区立法权，走政策和制度创新的道路。

合作区应率先落实澳人的各专业认可。基于社会及历史原因，不论是内地、抑或是澳门，均存在着自身一套评审和颁授各种专业和执业资格的办法，考虑到澳门的特殊性，在资格认证的层面上，对于存在执业差异性大而未能衍接备案的，如会计可设置培训以及相对简化的考核制度，鼓励具有澳门等境外资格的会计师依法取得合作区内执业资格。而对于差异性相对较小，可以透过备案方式，如教育专业方面制定专门认可制度，应对未来可能有更多澳人在横琴办中小学或学习之需。总之，期待最终能将具有澳门等境外执业资格的专业人才，在符合行业监管要求条件下，经备案后允许在合作区提供服务，其境外从业经历可视同境内从业经历。

另外，在粤澳合作框架下，可探索在合作区建立相关人才交流基地或组织，形成人才聚集，填补创新型和欠缺的高端人才。同时须解决横琴生活成本较高，生活配套和休闲地方等欠完善，难招或留不住人才的问题。按《总体方案》要求将相关生活配套、公共服务和社会保障等透过相关法律和政策作出充份保障。

综上，要长期解决澳门专业人士专业认可的问题，可透过珠海人大运用特区立法权逐项立法。另外，随着《总体方案》公布，宜结合方案关于产业和人才要求，立法制定人才引进规定，并根据市场需求定期调整目录名单，以及提供税务优惠、良好营商环境、人才服务与生活配套方面的相关规定，将相关生活配套、公共服务和社会保障等作为吸引人才的重要保障，把世界和全国各地人才集聚支持四大产业和大湾区发展。

重新争取中央支持成立澳交所

受世纪疫情影响，澳门旅游业严重受阻，多元发展的四大产业要有重心才具竞争力和持久性，四大产业中两地金融业各有特色且有一定基础，发展现代金融业具潜力且受惠面较广。建议可利用澳门和合作区内资本自由政策, 探索两地金融业融合发展，透过两地金融企业实现跨境资本自由流动和推进资本项目可兑换。另外，中央政府支持澳门搭建中葡金融服务平台，建立出口信用保险制度，建设成为葡语国家人民币清算中心，发挥中葡基金总部落户澳门的优势，承接中国与葡语国家金融合作服务。而透过这些国家定位和连接还可以将金融产品推广到大湾区、葡语系国家和辐射到“一带一路”其他国家。

香港是一个世界级金融贸易中心，但其重点不在葡语系国家，澳门可作为中国与葡语系国家的平台，再争取中央支持成立“澳交所”，作为离岸人民币的纳斯达克，侧重解决中小创企业融资性难题。目前一个以人民币为主的、离岸的、面向中小创企业的、直接融资的金融市场全球尚不存在，成立澳门证券交易所（澳交所）则可填补这一空白。

利用澳门中葡商贸合作服务平台优势及国家支持内地企业“走出去”，以及合作区支持本澳经济适度多元的政策，研究在澳门（或合作区）成立有本身特色金融产品的交易所，拓展两地金融业务更多合作新空间，并延伸“一带一路”沿线及葡语国家，推进人民币国际化。

加之国际政局复杂，为减低香港未来倘受外国制裁所带来的金融风险，有必要争取中央支持澳门（或合作区）成立证卷交易所，与香港和周边证券市场错位发展，香港市场是面向港元和美元，澳门市场则面向人民币和中小企业，倘若100多家在美国上市中概股一旦回流，倘因上市要求标准或其他原因不在香港上市，便可进入澳门市场。借助澳门良好利伯维尔场实践、没有外汇管制和资金进出自由、税率最低，再加上香港和内地的经验和专才输入，加强金融法律人才交流和培养，长远来说可创造良性竞争和互补发展的金融环境。

增强税收政策完善通关及民生服务

投资合作区除了考虑各类扶持政策 （例如刚公布促进金融产业发展扶持办法）外，应充份利用合作区税务等优惠措施，目前，尽管15%企业所得税、个人所得税优惠政策已实施. 企业要用足用好合作区政策，利用政策公布以及税制等优点，优惠政策对标海南自贸港的同时，可加强澳门元素且在某些方面更为开放，对合作区和澳门企业的发展将起到积极促进作用。

同时合作区需加强完善横琴口岸的通关便捷。现时，横琴口岸的人行和车行的过道之间距离相对较远，如果从横琴口岸驾车载送随车人员回澳门，车辆需先去送客平台让随车人员下车，之后要掉头返回通关车道，过关后又要拐弯去接回随车人员上车，即使非繁忙时间，但因人车两关设计上有不少距离，仅过关时间已需用约二十分钟左右(如果遇上繁忙时间，还尚要另外花时间排车龙，时间则更长)。而在拱北口岸同类情况不用五分钟就可人车过关。建议横琴口岸可采取灵活措施，提高人车共同过关效率，便利跨境办工和生活。

另外，澳门在第二个五年规划内关于合作区建设主要内容亦重申逐步将澳门的养老、居住、教育、医疗及社会保险等延伸到横琴。与此相对应，合作区有必要达至澳人在合作区工作生活环境趋同澳门,为此，各部门应研究如何做到政策和服务相互衔接，如何将澳门民生和公共服务有序延伸至横琴，制定和采取有利于资本、人才、信息流通的政策和措施，打造开放和具竞争力的一体化的营商和生活环境，以吸引更多澳人过横琴工作生活。