公共管理理论：公共选择理论产生的背景

公共选择理论产生于20世纪60年代末70年代初, 随后形成一种学术思潮。

它的兴起有两方面的原因:

从理论上看,这是长期以来传统经济学理论对公共选择问题的忽视; 从实践上看,是研究现实经济问题特别是研究财政问题的需要。

自亚当 ·斯密以来, 西方经济学一直把研究重点放在市场机制的运转上。

他们试图解释在理想的市场竞争条件下,“看不见的手"如何完美地决定产量、价格收入和分配。

这些理论在研究范围上有两个局限:

一是它们只是研究涉及价格变量的市场决策,即只研究经济市场。 而经济学后来的研究表明,市场机制还广泛存在于政治决策、 家庭决策和其他一些更为广泛的人类行为决策中;

二是它们只研究市场机制中单个经济主体的私人决策行为,对经济生活中存在的政府行为和大量公共决策置之不理。 因为按照这种理论, 国家是非生产性的“守夜人” ,其公共决策行为根本没有必要讨论。 传统经济学研究范围上的局限为公共选择理论的兴起准备了理论空间。

从现实情况看,市场机制的自由运转并非完美。 周期性经济危机的爆发促使人们开始对市场机制的缺陷和不足进行研究。 尔后,凯恩斯主义大行其道,政府作为调节和干预经济的重要力量直接参与了整个社会经济活动。 然而,战后西方社会经济发展的实践表明,国家对整个社会经济的干预也没有所设想的那样有效,反而出现了诸如财政赤字连年攀升、政府机构日益庞大、失业率居高不下、 通货膨胀持续上升、 社会经济发展停滞等等难以解决的问题。继“市场失灵”之后政府也失败了,这自然又促使人们开始探究“政府能干什么?应该怎样干? ”等问题。

人们发现,在旧有的经济学框架内去寻找这些问题的答案几乎是不可能的。 以詹姆斯 ·布坎南为代表的一些美国经济学家开始运用经济学的方法对政府干预行为的决策过程进行探讨,以期检验和改善政府机构的作用。 在他们看来,市场失灵需要政府干预,而市场失灵的根本原因在于公共物品市场选择的无效性。 与市场交易中的私人物品不同,公共物品在消费上同时具有非竞争性和非排他性。 公共物品的特征决定了它一旦提供出来又无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费。 这就出现了所谓“搭便车”问题,即政治市场上的每个人都希望别人负担足够多的成本把公共物品生产出来,然后他来不付费享用。 因此,公共物品不能由私人来生产和供给,换言之,公共物品的市场选择是无效的。 决定这些公共物品“生产什么”、 “生产多少”和“如何生产”必须通过政治决策过程的公共选择,这就是政府活动的本质所在。

在公共选择理论看来, 深入研究政府干预的逻辑和工具是件大好事,但是不能想当然地认为政府就一定能最大限度地促进公民福利。 事实上, 政府也只是一种人类组织,它并不一定比其他任何社会组织(如市场机制)的规则和结构更加正确无误。 并且,通过对政治决策过程中的投票规则、 选民、利益集团、政治家和官员的行为的经济学分析结果表明,只有当市场解决的办法比政府干预的解决办法代价高昂时,才有理由选择政府干预。

于是,公共选择理论著作应运而生。 其主要代表人物和代表著作有邓肯·布莱克的《委员会与选举理论》、詹姆斯 ·布坎南和戈登 ·塔洛克合著的《同意的计算-一立宪民主的逻辑基础》、布坎南的《自由、 市场和国家》、 《民主过程中的财政》、 《宪法经济学》、丹尼斯 ·缪勒的《公共选择理论》等。 由于布坎南在《同意的计算一一立宪民主的逻辑基础》一书中首次对公共选择理论的基本问题进行了全面探讨,并对该理论的发展和壮大做出了重大贡献(尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础)而被称为“公共选择理论之父” ,并于1986年荣获诺贝尔经济学奖。