缔结环境行政合同的原则

　　关于缔结行政合同的原则，我国行政法学界有不同的理解与认识嘲。我们认为，一方面，由于环境行政合同法律关系属于行政法律关系的范畴，环境行政合同法律关系主体的合同行为要么属于行政行为的范畴，要么属于参与行政行为的范畴，环境行政合同行为及其内容理应首先受到行政法的调整或者规制。另一方面，由于环境行政合同法律关系又是一种特殊类型的行政法律关系，环境行政合同本身兼具行政性与合同性的双重属性，环境行政合同制度又体现了行政权力因素与契约精神的有机契合，因此，环境行政合同的缔结和履行既需要遵循缔结与履行普通合同或者私法合同的一般性原则，也需要遵循为环境行政合同特殊性所决定的特有的基本行为准则。基于这种理解和认识，我们认为环境行政合同应当遵循以下三类原则：

　　(1)行政法的基本原则。所谓行政法的基本原则，就是指贯穿于行政管理方面的立法文件和行政规范性文件之中，而为行政法律关系主体及其他有关组织或个人在行政活动或与行政有关的活动中应予严格遵循的基本行为准则。环境行政合同关系作为一种特殊类型的行政法律关系，当然要受到调整行政关系的行政法及其原则的规制或者支配。环境行政合同须遵循行政法基本原则的支配，就是要求环境行政合同应当服从并充分体现行政法各项基本原则的精神与要求，不得违背行政法各项基本原则，即环境行政合同应当严格遵循行政法上的合法性原则、合理性原则与诚实信用原则。

　　(2)可适用的合同法基本原则。这是由环境行政合同的契约性特点所决定的，“环境行政合同的基本出发点在于尊重行政相对人的自主意志，维护行政主体和行政相对人合意的结果。环境行政合同虽然具有不同于私法合同的特点，但基于合同的共性，私法合同的基本原则对环境行政合同仍有适用的空间”。因此，环境行政合同应遵循可适用的合同法基本原则或者私法合同的基本原则，是由环境行政合同的契约性特性所决定的。基于此，我们应当在理论研究方面，在着眼于保证环境行政合同目的实现的法理建构的同时，应当认可并强调环境行政合同对私法合同原则的可适用性，以培育政府及其行政主体的环境行政合同的契约精神。但由于环境行政合同毕竟属于一种明显区别于传统民事合同的特殊合同类型的行政合同，合同法所确定的法律原则并不能全部适用于环境行政合同，环境行政合同只能遵循那些适宜于调整环境行政合同关系的合同法原则。例如，我国《合同法》所确立的“自愿原则”或者传统的所谓“契约自由原则”就不能适用或者不能完全适用于环境行政合同，而《合同法》所确立的“公平原则”、“诚实信用原则”以及“遵守法律不得损害社会公共利益”的原则等就完全适用于环境行政合同，其仍然属于环境行政合同当事人在合同活动中应当遵守的基本行为准则。

　　(3)环境行政合同的特殊性原则，即环境行政合同行为及其内容应当遵循的特殊的基本行为准则。我们认为环境行政合同应当遵循以下三个特殊原则：一是法定优于约定原则。由于环境行政合同是主要为了实现特定的行政目的且以实现国家和社会公共利益为最终的价值取向而在当事人之间所达成的协议，因而较之于民事合同，法律一般会对环境行政合同各方当事人在合同中的权利义务做出更为具体、明确的规定或者限制，包括行政主体在内的环境行政合同主体意思表示的自主性、合同行为的自由性等大大弱化，关于合同事项的法律规定要明显优越于当事人之间的约定，此即所谓的法定优于约定原则。法定优于约定原则的具体要求表现在以下几个方面：一是较之于民事合同，环境行政合同中的许多内容往往已经被有关法律做出明确规定，不少合同条款实际上已经是被法律所格式化了的条款，合同各方当事人只能被动地服从。因此，环境行政合同虽然也不能没有当事人之间的约定性条款，但其法定事项往往要远远大于约定事项，环境行政合同中当事人可约定事项的范围要远远小于民事合同可约定事项的范围。二是在民事合同关系中，即使有法律的明确具体规定(如法定违约金标准)，仍然允许当事人做出不违反法定原则、精神的约定，且在这种情况之下“约定大于法定”。但在环境行政合同中，如果对合同事项法律已经做出了具体、明确的规定，则一般不允许当事人之间无视法律的规定而做出约定性规定。三是环境行政合同当事人只能在法律规定所许与的范围、幅度等之内做出约定性规定，且只有在这种情况下才可能出现“约定大于法定”的情形。由以上可见。在环境行政合同法律关系中，当事人的意思表示要严格受到法律的限制，当事人在环境行政合同中只享有相当有限的契约自由权，甚至在一些特殊的环境行政合同法律关系中基本不享有契约自由权。二是公益优于私益原则。所谓公益优于私益原则，也可称公益优先原则，它是对国家与社会公共利益优越于个人利益原则的简称。其在一般的环境行政合同法律关系中，主要体现在环境行政主体作为合同一方当事人享有民事合同主体在民事合同法律关系中所不享有的所谓行政优益权。公益优于私益原则作为环境行政合同的特殊原则，不但要求应当在法律上赋予环境行政合同一方当事人的行政主体必要的、适当的行政优益权，而且要求行政主体在环境行政合同关系中必须是基于国家和社会公共利益的需要而适当、适度行使行政优益权，以切实保障国家和社会公共利益的优先、有效实现，同时还要求环境行政合同对方当事人对此依法给予配合或者协助。“公益优先原则强调在行政合同履行的过程中，若私人利益与公共利益发生冲突，行政主体为了公共利益，可以变更或者解除合同。公共利益之所以优先，是因为公共利益实质上体现了每一个社会成员或大多数社会成员的利益，且承认公共利益优先并不否定个人利益的存在和发展”。三是公法规范优于私法规范的原则。所谓公法规范优于私法规范的原则，就是指在对环境行政合同关系的法律调整或者规制方面，应当以公法即行政法为主，以私法为补充手段；在环境行政合同的法律适用方面，以适用公法规则为原则，以适用私法规则为例外；在公法规则与私法规则并存的条件下，应当优先适用公法规则。这就是说，对于环境行政合同的法律调整而言，应当遵循特别法(行政法)优于一般法(私法)的原则。