环境行政程序的要素

　　包括环境行政程序在内的行政程序的要素，也即行政程序的构成要件，它是指构成行政程序的基本成分、内容或要素。对于任何行政行为而言，其行政程序是一个自始至终的动态过程，而这种过程是法定的、由相互之间具有内在联系的不同的成分或要素所构成的整体，如果离开了基本要素的存在也就不会有完整行政程序的存在，行政程序也就难以发挥应有的作用和功能，环境行政程序自然也不例外。例如，如果行政程序没有设定严格的、有顺序的实施行政行为的步骤，也就难以称其为程序。当然，行政程序是一个相对概念，它是对行政主体所应遵循的由各种程序要素所构成的、完整的实施行政行为程序的总称。如行政处罚程序、行政复议程序等即是从此含义而言的。也可以特指实施行政行为过程中的某一具体步骤或程序，如治安行政处罚程序中的传唤、讯问、取证、裁决等亦可称为行政处罚程序中的具体行政程序。因此，就行政程序丽言，一个大的、完整的程序过程由若干具体的、小的程序过程所组成，而每个小的过程既属于大的行政程序过程的组成部分，又是一个独立的程序。但不论是整体意义上而言的行政程序，还是作为整体行政程序组成部分的具体行政程序，都必须有其程序要素所构成。对于行政程序的要素，学者们有不完全相同的理解与认识网。参照学界关于行政程序要素或者构成要件的比较趋同的认识，根据我们对行政程序构成要素的理解，我们将环境行政程序的基本构成要素归纳为步骤、方式、形式和时限四个要素。

　　1．步骤

　　所谓步骤，是指构成环境行政程序的前后相继的不同阶段或环节。任何环境行政程序都是由若干步骤所构成的完整过程。例如实施环境行政复议行为的程序由申请、受理、审查、裁决、送达等步骤构成。步骤是环境行政程序最基本、最重要的要素，是整个环境行政程序的基础。这是因为：第一，人们开展活动的任何程序都离不开必要的步骤，离开了步骤的程序是不存在的。第二，就一个完整的程序过程而言，如果步骤设置不合理、不科学，如步骤不完整、步骤的先后次序不当等，程序就无助于切实保证活动的正确性、高效率。第三，构成程序的其他要素，如方式、形式、时限等，实质上又附着于步骤，是每一程序步骤的具体要求或构成成分。如果离开了步骤的存在，其他程序要素也就失去了存在意义。例如，时限作为程序的构成要素是对整个程序过程存续时间长短的要求或限定。其根据实施环境行政行为程序步骤的多少、每一步骤所需时间的长短等予以确定，离开了步骤就难以规定合理的行为时限。第四，就构成实施某个环境行政行；为程序的各个步骤而言，其实际上又属于相对独立的、各个不同的具体程序。它们又有各自的程序步骤。如果它们的程序步骤不科学、不合理，也就会严重影响和制约整体程序作用的发挥。

　　2．方式

　　所谓方式，就是指实施环境行政行为的具体方式方法。任何环境行政行为都必须通过一定方式方法来实施，离开了一定的、具体的方式方法，环境行政程序的每一个步骤就无法进行，整个环境行政程序也就难以存在并发挥作用。例如，环境行政主体实施环境行政监督检查行为就必须要借助实地调查、书面审核、听取汇报、召开座谈会等多种方式方法进行；环境行政主体在作出吊销许可论证等重要的环境行政处罚时要履行听证程序，而履行听证程序暨举行听证会，就必然有一个采用何种方式方法举行听证的问题。对于实施环境行政行为而言，实际上环境行政程序的每一步骤本身就意味着一种特定的方式方法。而每个步骤作为一种具体的行政程序，必然又有其履行该程序、实现程序目的的各种必要的方式方法。

　　3．形式

　　作为行政程序构成要素的形式，是指表达和反映环境行政程序的进行阶段和活动内容的形式。环境行政行为的程序由若干阶段或步骤所组成，每一阶段或步骤都有自己特有的活动内容及所要达到的目标，而这种活动内容及所追求的目标是否达到，必须借助于一定的形式才能表现出来，才能使人们知晓特定环境行政行为所处的行为过程及行为状况。一般言之，环境行政程序所言的形式是指书面形式，是法律明确规定或要求的形式(所谓要式)。就以环境行政主体实施环境行政许可行为的一般程序而言，在申请环节，公民、法人或者其他组织提出环境行政许可申请，必须递交申请书或者通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等形式提出申请；在受理环节，环境行政主体受理或者不受理许可申请，应当出具加盖本行政主体专用印章和注明日期的书面凭证；在审查环节，环境行政主体负责审查的机构或者工作人员经过认真审查，一般须向所在环境行政主体提出书面审查意见；在决定环节，环境行政主体必须依法作出书面决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政主体印章的行政许可证件。

　　4．时限

　　所谓时限是指环境行政主体实施环境行政行为、履行环境行政程序的法定期限。例如，《环境影响评价法》第22条第3款“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”的规定，就是对环境保护行政主体作出有关审批决定的时限的规定。国家通过立法形式设定环境行政程序的基本目的之一就是保证和提高行政工作的效能，如果对环境行政行为的实施时限不做出明确的、必要的规定，也即环境行政程序如果离开了时限这一构成要素，其不但难以实现提高行政效能的目的和作用，而且还会因环境行政行为的实施迟延损害国家、社会及行政相对人的利益。当然，环境行政程序中时限的规定，必须要符合实施环境行政行为的难易程度、复杂程度及由此而决定的需时长短要求，做到合理适度，使之既有利于提高行政效率，又有利于切实保证行政行为的质量。从国家有关立法的具体情况来看，法律规范对环境行政程序时限的规定主要有以下两种情形：一是规定环境行政行为从始至终的最长时限，环境行政主体必须在此时限之内及时作出环境行政行为。如根据《行政复议法》第31条的规定，环境行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。其二，在对环境行政程序全过程所需时限作出统一规定的前提下，又对其中的某一具体程序的时限作出规定。如《行政复议法》在规定了的复议决定期限的同时，又对公民、法人或者其他组织申请复议的期限、复议机关作出受理决定的期限、移送管辖的期限等作出了具体规定。有时候法律文件不规定具体时间或日期，只规定时阎起止点。如《行政处罚法》第3l条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。