专利侵权纠纷行政裁决制度的历史沿革和创新发展

最近，某自媒体公号发表标题为 “买华为中兴专利告美企，不去法院而是要求行政执法！？非专利实施实体的风向变了？”的署名文章，对美国iPEL公司起诉美国网络方案提供商Netgear公司的专利侵权一案的最新动向进行了报道。

该文章指出，美国某公司在华进行专利维权，不去法院而去专利行政机关，是一个值得注意的新动向；但同时，该文章转引当事人律师的说法，“但与法院不同的是，行政机关的决定并不能在全国范围内生效。”其实，不论是我国的法院，还是各地政府中的管理专利工作的部门（下称专利行政机关），其作出的关于专利侵权纠纷的判决或行政决定，都是在全国范围内生效的。“行政机关的决定并不能在全国范围内生效”这一观点，体现出可能对我国自1985年施行专利制度以来一直运行良好的专利保护“双轨制”这一历史渊源不够熟悉,也对当前专利侵权纠纷行政处理程序定性为行政裁决行为的当前发展缺乏了解。

中国专利保护“双轨制”是符合我国国情的法律安排

我国自1985年4月1日正式施行专利制度至今，在专利保护方面，一直是采用“双轨制”的做法。所谓“双轨”，是指司法保护和行政保护两个途径的并行运作，两个途径的法律依据和法律效力完全相当。

作为践行“双轨制”执法机构的法院和专利行政机关，其执法依据都是共同遵循着我国的专利法和专利法实施细则。1985年专利法第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉。”即自中国专利法实施伊始，我国就根据国情建立了专利保护的“双轨制”，立法机关就赋予专利行政机关对专利侵权行为的执法权。该条规定采用“可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉”，乃至在立法技术上，“专利管理机关”作为执法主体的行政保护途径处于首选的地位，然后才是人民法院的司法保护途径。故而“双轨制”下，无论是专利管理机关做出的行政决定，还是人民法院做出的判决或裁定，其法律效力是全国性的。

立法者设立专利侵权纠纷行政处理程序是基于当时我国社会经济发展的现实基础和客观需要。1982年9月，全国人大常委会在审议国务院报送的《专利法（草案）》时，考虑到新中国成立后长期实行计划经济，加之专利权纠纷的专业性、技术性较强，若当事人完全诉诸于人民法院，既增加权利人的诉累，也会使司法资源更为紧张。

同时，由于经历了文化大革命的“十年浩劫”，我国的司法体系元气大伤，无论从人才方面还是硬件建设方面，正处在“百废待兴”的逐步恢复阶段。考虑到如果全部依赖人民法院处理专利侵权案件不太现实，故提出了双轨制，甚至有意引导权利人优先选择行政执法途径。专利侵权纠纷处理的司法保护与行政执法“两条途径，协调运作”的立法模式是符合我国国情的。

双轨制在专利法第二次修改时遵循《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs协议）进行了适应性调整。到了2000年，为了适应我国经济社会的改革开放步伐，为了加入世界贸易组织（WTO），我国专利法进行第二次修改，在专利法第五十七条中规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。”我们不难看出，立法技术上仍然沿用“可以……，也可以……”，但是，此时“向人民法院起诉”提到了首选的位置， “请求管理专利工作的部门处理”放到了“也可以”的后面。

同时，实用新型和外观设计专利的确权程序行政终局制度，改为人民法院的司法审查终局制度。这一变革符合我国国情。一方面，遵循了TRIPs协议规定的司法终局要求，完成了2001年我国加入WTO所必须的专利法衔接；另一方面，人民法院经过近20年的建设，审判人才的培养和法院的软硬件设施持续改善，多地成立专门负责审理专利、商标纠纷案件的知识产权审判庭，知识产权审判专业化能力大大提高。同时，北京、上海、广东、浙江、江苏等地先后制定了专门的地方性法规，进一步加强和规范专利行政保护工作。在总结实践经验基础上，立法者确立了专利侵权纠纷处理的司法终局原则，并在制度安排上肯定并坚持知识产权保护“双轨制”模式。

行政保护途径持续保持其旺盛的生命力

行政保护途径承担着专利纠纷案件处理的主力军和分流阀作用。根据国家知识产权局的统计，全国专利行政机关受理的专利侵权纠纷一直处于上升态势，从2010年的1077件快速增长到2019年的3.9万件,增长了35.2倍。十余年来，专利侵权行政处理案件量是超过或者远超过同期法院系统专利侵权纠纷一审案件量，行政途径是处理专利侵权纠纷的主力军，在纠纷案件激增的背景下，发挥着重要的分流阀作用。

行政裁决案件中亦不乏影响力较大并具有指导意义的重点案例。从1985年施行专利法以来，各省市专利行政机关承办了一些非常有影响的案子。例如，北京市专利管理局处理的陶义诉北京市地铁地基工程公司发明专利权属纠纷案，2016年北京市知识产权局办理的深圳佰利公司诉苹果公司外观设计专利侵权案，2020年北京市知识产权局审结的Netgear发明专利侵权纠纷案等。不少重点案例在专利侵权判定中具有较高的专业性，同时也体现了专利行政机关办案的公平与效率。在权利人完全可以自由选择保护途径的情况下，体现对行政保护渠道的充分认可。

行政处理程度还具有有效固定证据并认定事实的作用。从大量的司法判决文书可以看出，相当多的案例中，人民法院在司法程序中也采纳专利行政机关在关联案件认定的证据和结论。这体现了“双轨制”下，行政保护途径与司法保护途径可以优势互补，提升整体治理效能。

明确为行政裁决程序而进入新发展阶段

经过三十多年的实践探索，专利侵权纠纷行政处理渠道持续完善，对其程序性质的认识不断深入，明确为行政裁决程序标志其进入新的发展阶段。2019年中办国办印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，这一文件明确通过行政裁决化解矛盾纠纷的政策导向，要加强行政裁决制度，积极探索行政裁决工作队伍专业化、职业化发展模式。明确提出要重点做好知识产权侵权纠纷和补偿争议等行政裁决工作。这一国家层面的重要文件既充分肯定了知识产权侵权纠纷行政裁决的实践探索，也对其持续丰富和发展行政裁决制度提出了更高期待。可以说，专利侵权纠纷行政裁决进入了新的发展阶段。

同时，专利保护“双轨制”制度设计也是遵循TRIPs协议下的中国探索。TRIPs协议第三部分“知识产权的执法”第四十一条之一开宗明义地规定：“各成员方应保证其国内法中包括关于本部分规定的执法程序，以便对任何侵犯本协定所涵盖知识产权的行为采取有效行动，包括防止侵权的迅速救济措施和制止进一步侵权的救济措施。这些程序的实施应避免对合法贸易造成障碍并为防止这些程序被滥用提供保障。”TRIPs协议在规定了司法当局应当如何强化执法的同时，第四十九条、第五十条之八还规定“如由于行政程序对案件是非曲直的裁决而导致责令进行任何民事救济，则此类程序应符合与本节所列原则实质相当的原则。”在我国特有的世界最完善工业制造体系的特有背景下，“双轨制”制度设计已经成为强化知识产权保护的中国探索。