五、休闲农业和乡村旅游小白入门：梳理2022最新土地政策 ...

休闲农业和乡村旅游的项目开发，拿地是基础。土地问题是每个庄主绕不开的话题，也是众多休闲农业投资者关心的老大难问题。如何以较低的成本顺利获取到项目土地使用经营权，是项目开发成功的关键。流转或集中起来的土地，既是庄主的主要财富，也是当之无愧的主要风险之一。

在拿地上，我们不少投资者却存在观念误区：认为拿地规模越大越好；觉得只要拿了地，什么都可以建，什么都敢建；导致在土地上碰红线-违反政策法规，项目上马的第一天，一开始就被判定了未来的命运！

我们先了解哪些土地可以用，怎么拿地，然后了解政策和土地性质，政策上有哪些限制和红线，时间可以签多长？风险究竟有哪些？如何规避？怎么签合同？系统地分享过来人的经验和教训。

一、农村都有哪些地？怎么拿地，哪种方式拿地更省钱省麻烦?

做休闲农业和乡村旅游，新进来者要拿地。首先要了解，农村有哪些地？然后看怎么用地？怎么拿地？

1、农村土地的用途和管理

我们先对农村的土地做一个简单了解，因为各种农村的土地，做休闲农业和乡村旅游都可能会涉及到或用到。

大致来说，农村地区共存在3种地，是指“农用地”、“农村集体建设用地”和“未利用地”。

什么是农用地？农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。具体讲，包括耕地、林地、牧草地、设施农业用地、园地、养殖水面和其他农用地（如畜禽饲养地、坑塘水面、田坎、农村道路、农田水利用地、晒谷场等）。

按2022年11月1日国土资源部提出并组织编订的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2022），概念如下：

耕地：指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0米，北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎(埂)；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。

具体来说，耕地包括水田（指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地。包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地）、水浇地（指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物的耕地。包括种植蔬菜等的非工厂化的大棚用地。）和旱地 （指无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。）

园地：指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%和每亩株数大于合理株数70%的土地。包括用于育苗的土地。具体来说，园地包括果园、茶园和其它园地（指种植桑树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的园地）。

林地：包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。不包括城镇、村庄范围内的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。

草地：指生长草本植物为主的土地。包括天然牧草地、沼泽草地（指以天然草本植物为主的沼泽化的低地草甸、高寒草甸）、人工牧草地和其它草地（指树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧的草地）

……

农村建设用地是指乡(镇)村建设用地，是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要分为三大类：农村宅基地、公益性公共设施用地、农村集体经营性建设用地。宅基地是“集体所有，成员使用”。 农村集体经营性建设用地是“集体所有、集体使用”。

未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地，如荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等 。

其实，做休闲农业和乡村旅游，以上的地都可能用到。

通常来讲，园区中的露天种养殖，用一般农用地就可以，比如耕地、园地、林地、草地、沼泽、养殖水面、设施农用地、道路沟渠田坎等，只要不随意改变用途就行（但是，路面硬化或者在农地上挖水坑养鱼，都是要审核或备案的）。

但光这些还不够，为了做经营，往往需要盖房子或修建一些设施:如果做四季种养采摘，需要有温室大棚。游客来了，需要有接待和服务设施，譬如建加工厂房、停车场、住宿、吃饭、会议、展销等，可能都需要有房子或室内设施。这就需要设施用地和建设用地。设施用地的用途，建设用地的审批国家管得严，大家普遍感觉建设用地指标不够。然后就想办法，风险也随之出现。建设用地要通过国家征用出让的，有产权，

有的人想到的是调规变性。但是，农用地转为建设用地，国家有非常正规和严格的审批流程。农地的调规变性，按容易程度论，未利用地> 林地>一般农田>基本农田。城市周边的永久基本农田，无任何调的可能！前几种调规变性，成本也很大，不建议中小开发者这么做。

2、休闲农业和乡村旅游，用地拿地，首要考虑什么？

安全。因为我国对土地是高度管制的，不是拿到地想干什么就干什么。安全，一是土地归属，小到数十亩数百亩，大到数千数万亩的归属得弄清！然后是二是土地规划和土地性质，是否符合规划，是否可以施工建设。如果拿的是耕地，想要建成度假村一类的用作经营，就得符合当地的土地利用规划，需要做土地使用性质的变更。还有严禁扩大设施农用地范围；农用地流转未经许可，不得改变土地用途，等等。

国家关于农村的用地管理、农地流转、环境保护等方面，都已经有明细的规定。因为触犯土地法规、触碰国家的用地红线而损失惨重、赔了钱还触犯了法律的教训比比皆是，无一不警示新农人或正准备投身休闲农业的朋友，有必要认真了解用地政策和手续流程。

比如，举个例子：法规规定，以农业为依托的休闲观光等用地须按建设用地进行管理。园区中的永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理，而非按农用地管理。按建设用地进行管理就必然涉及农用地转用审批手续。我们很多庄主在这上面交的学费，何止亿万！

最近的就是从2022年年中开始，跨越到2022年，从京津开始，遍布全国的“大棚房整治”行动，众多违规大棚房遭到拆除，让众多违规“踩红线”或打土地利用擦边球的休闲农庄投资者损失惨重，重点整治的就是设施用地的非农化：土地硬化，擅自改变土地用途！

3、怎么拿地，哪种方式拿地更省钱省麻烦?

对无地的休闲农业投资人来讲，选址确定后，拿地方式，应根据投资商的具体情况以及项目开发规模等综合考量。

通常，拿地方式有三种：

（1）招商合作式。适合于规模较大的实力型投资者。

指当地政府或集体经济组织有意发展休闲农业项目，以优惠土地承包价或土地入股等合作方式招商，共同开发。现在搞乡村振兴，农村缺人、缺资金。地方政府为了招商引资，引进项目，土地往往是一个重要手段，而且在供地价格和供地方式上提供优惠政策。尤其当项目对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用时，对于农田在内的各种土地（基本农田除外）的利用，当地政府一般是支持的态度。

投资人只要有条件，对拿地规模较大者，推荐招商合作式（通常是和乡镇政府以上层级去谈）：获取土地成本较低，而且往往能得到当地政府部门支持，很多困难和问题，都能够通过当地政府的政策得到合理的顺利解决，事半功倍；还能享有配套优惠政策，是比较理想的土地获取方式。所以，规模较大的投资者初次拿地时，可以直接找当地招商部门对接了解。

建议：待开发项目规模较大时，建议在获取土地前做好项目前期策划工作。以优秀的项目开发方案，赢得当地政府部门与村集体的认可，这对拿地以及项目后期的开发会起到很大作用。

（2）土地流转

通过各种形式流转获得土地承包使用权、经营权，都是休闲农业用地近年来的新现象。这也是中小休闲农业项目最为常见的土地获取形式，也相对灵活、自主。

A、尽量通过政府平台招标、公开拍卖的形式获得。

在许多地区，会在统一的政府官方平台通过公开招标或拍卖情况发布农村土地的流转信息，比通过社会平台和网络信息平台来，更权威，合法合规更有保障。

比如在广东省，现在一般的土地流转都通过当地政府三资交易平台发布（通过网络搜即可），合法合规有保障。现在的各种网上流转平台如土流网，往往是网民发上去的，平台提供信息不是很全面，看似有资源，先别说中介费，主要是信息大多是没用的，过期的，且客服跟不上，“反正是看着心动、一沟通就恼火那种”，不建议大家找。

B．各种流转形式。

按《中华人民共和国农村土地承包法》规定，就是通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

其他方式还包括入股合作方式。《土地承包法》规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。也就是说，有条件的农村集体可以建立以土地股份为基础的合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。这样可以使土地集中经营，形成规模化、产业化经营。

如果通过谈判拿地，比起和村民个人签约来，最好是和村委会签约（从上往下走，通过区县介绍走到乡镇到村更理想），省力效率更高，更少后患。

C．农村集体经营性建设用地的流转。

按照2022年1月1日实行的新《中华人民共和国土地管理法》规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

农村集体建设用地流转后，还有个好处：可以转让出去。新的《土地管理法》规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

（3）接盘因经营不善而转让的项目和土地,用起来很方便。

过来人介绍，最好选别人租下来，不想继续经营的地，省去与村民、村集体复杂的沟通协商，直接备案就行(在村集体和镇政府有备案)，还有一定的基础设施，当然会有转让费，但考虑到所省的时间，来回跑程序、谈判所花的精力和麻烦、以及拿地后从零开始做基础设施投资，这么来是完全值得的。要提醒的是，租期到后，想续租还是要与村委沟通。这一点要考虑在内。

所以，做休闲农业拿地，有什么方法拿地成本低？怎么省麻烦？如果规模较大，首选招商合作式，和通过政府交易平台或公开信息发布平台去获得土地。如果是中小型投资者，也可以直接去和村集体谈判签约，包括接盘项目，比起去和村民一个个直接谈，既省钱，又省时间精力，还省麻烦。

拿到地后，手续要正规，不要怕麻烦。程序上，合同找政府部门备案公证。流转到手后，要办下来承包经营权证，这个会很有用。

做休闲农业拿地，别忘了做拿地调研。拿地调研怎么做？

农业农村部规划设计研究院的专家提醒，到任何一个地方投资做休闲农业，首先要到当地的乡镇国土所，找“两图”（当地最新版的县区市的《土地利用现状图》，和《土地利用总体规划图》），这个就是搞明白当地的土地建设和利用的政策和红线在哪里，以免到时候盲目上马建设后，出现问题被判定违规悔之晚矣（注：在不少地方乡镇国土所是拿不到的，必须到县区市的自然资源局，如果要拷贝，有的甚至还得凭相关手续签保密协议方可）。近年来，国家层面的“多规合一”逐步推进中，“多规合一”完成后，可能面对的就只有一张“国土空间规划”图了。

拿地调研可以3步走：

先看最新版的当地县区市的《土地利用现状图》，和《土地利用总体规划图》，搞明白当地的土地建设和利用的界限，以免到时候盲目上马建设，悔之晚矣。

再了解园区的用地性质，可否建房？可否有设施用地——这个按农用地进行管理，不属于建设用地，不需办理农用地转用审批手续，但需要到县级土地部门备案。

了解所拿地块紧邻是否有闲置房、闲置宅基地或设施？如果有，而且财力够，最好都能拿过来，既是资产，对园区的后续运营会派上很大用场。拿地时，千万不要嫌弃你拿的老房子有多破，通过设计，都是不难“麻雀变凤凰”的。

然后，再分享四川一位小白过来人的经验：

“一是只跟政府签一手地，不跟农民签二手流转地。以免后续麻烦。二是建议与乡村村委会签订集体土地流转协议。有些地方成立了土地流转服务中心，是非常好的做法。如果和每家每户去签协议，遇到几个死活不愿意签协议的农户，会让你心力憔悴的。三是农庄范围内一定不要留有当地居民或居民不肯流转的土地，这些就是一个不定时炸弹，随时会找你的麻烦。因此宁可缩小农庄范围，也要把不愿意流转的土地和迁出的农户划出去，免除后顾之忧。”

二、国家近年来，与休闲农业和乡村旅游相关的用地指导和扶持政策

发展乡村产业，核心问题就是用地支持。近年来，众多新型主体几乎都反映发展中最大的问题是“乡村产业发展没有配套的辅助设施建设用地。”因为过去的工业优先、城市优先发展政策，工业、商业、房地产等用地很多是来源于农业、农村的土地，而休闲农业、乡村旅游、设施农业、农产品加工等农村三产融合等富民的乡村产业反而用不着“地”，尽管呼吁多年，但现实中很难拿到用地指标。

2022年，国家花了大力气整治原来不合法的一些大棚房，在此基础上，开始对城乡用地的规划指标作出明确规定和保障措施，相较以往“更接地气、更实和更可操作。”值得大家高度重视和仔细了解。

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发[2022]93号）提出，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。

《国土资源部住房和城乡建设部 国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2022〕10号）明确：

一要积极保障旅游扶贫发展用地供应。对符合相关规划的旅游项目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实施土地供应，加大旅游扶贫用地保障。支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，对使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地，可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续，参照公园用途办理土地供应手续。新建、改建旅游厕所及相关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可在2022年前由旅游厕所建设单位集中申请。

二是明确旅游新业态用地政策。在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。利用现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、研学旅游活动，在符合规划、不改变土地用途的前提下，上述机构土地权利人利用现有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。

2022年12月7日颁布的《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》规定，明确优先安排农村基础设施和公共服务用地，做好农业产业园、科技园、创业园用地安排。乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。此外，安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地发展农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

2022年春夏之交席卷全国的大棚房整治行动，给对全国的休闲农业乡村旅游造成了不小的冲击，也让很多从业者困惑。这一行动结束不到一个月，2022年4月24日，自然资源部印发《产业用地政策实施工作指引（2022版）》，保障各种所有制经济平等取得土地要素，明确：

支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。

选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。

《指引》明确：

旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原状的，由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管部门责令恢复原状。

对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。

对利用现有山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。

2022年5月29日，自然资源部办公厅印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2022〕35号）提出，将统筹农村产业发展空间作为规划的主要任务之一；允许在不改变县级国土空间主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局；各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，农村新产业新业务等用地可申请使用。

2022年中央一号文件《中共中央　国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。

2022年1月28日，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2022〕16号），旨在贯彻落实全面推进乡村振兴的决策部署，发展县域经济，顺应农村产业发展规律，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间。明确：农产品初加工、休闲观光旅游，可安排少量建设用地。

《通知》明确，农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

《通知》明确，利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制。

《通知》强调，农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依据《土地管理法》第六十条规定使用规划确定的建设用地。单位或个人也可以按国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。

《通知》提出，在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

《通知》明确，支持现代农业发展，农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，可按要求使用。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强管理。

《通知》提出，优化用地审批和规划许可流程。在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整；市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划；办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

《通知》要求，落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。各级自然资源主管部门要将农村产业融合发展用地情况纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，并结合国土变更调查进行年度评估。

三、趋利避害：我们可以用哪些地？怎么拿地？要注意的限制和红线！

（一）休闲农业可以用哪些地？

1、积极使用四荒地

根据2022年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2022〕5号）的鼓励政策，我们要积极争取政府支持，合理利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)。中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标国家都会给予倾斜。

“四荒地”的承包，期限、方式和承包费比较灵活。承包人不受身份限制，外来人也可以承包（同等条件下，当地农民有优先承包权）。是一种不错的拿地方式。

什么是四荒地？

“四荒地”是农村较丰富的土地资源，包括依法归我国农民集体使用的“四荒地”和农民集体经济组织所有的“四荒地”，具体为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地。国务院办公厅《关于进一步做好洽理开发农村“四荒”资源工作的通知》(国办发〔1 9 9 9〕1 0 2号)规定：农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”简称“四荒”，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等。

“四荒”界定必须通过政府组织土地行政主管部门会同有关部门编制土地分类和划定土地利用区规划。耕地、林地、草原以及国有未利用土地不得作为农村“四荒”。

在根据土地区位和利用条件确定“四荒”具体的治理开发方向后，再进行使用权承包、租赁或拍卖。待“四荒”完成初步治理后，根据其主导经营内容，依法分别由县级以上人民政府发放土地证、林权证、草原证或养殖使用证等相应的权属证明。对“四荒”一般应先承包、租赁或拍卖使用权，后进行治理。

《土地承包法》规定，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。也可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。

2、充分利用农村闲置房屋与宅基地

使用农村闲置宅基地及废弃园地是一个不错的选择。随着城镇化的快速发展，很多年轻人去城市打工，不少农民进城买房，使得目前农村的闲置房屋比较普遍。很多乡村三分之一的人口不住家里，有的甚至超过一半的人口都不在农村，村里大部分房子空着，只有逢年过节回家住一住。还有不少新农村建设集中居住后，闲置下来的村庄农舍、废弃林园等，都是休闲农业与乡村旅游的良好资源。

投资休闲农业和乡村旅游的返乡下乡创业人员，就可以与村集体或基层政府合作，利用乡村大量的宅基地和空置房共同经营开发，用起来也最放心，不用担心强拆及政策问题。可以依托自有闲置农房院落发展民宿或农家乐；也可与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作，拿到闲置的宅基地或老房子。哪怕比较破旧都没关系，外观修缮，重点改造和修建内部设施即可。通过租赁合伙都可以，哪种方式好因人而异，当然，有合作技巧。

怎么拿农村闲置房屋，投资人和农民都比较满意？推荐一个过来人的方法：跟合作社合作，5年一次性付租金，保底加分红。租金可以在5年后，每两三年依次递增一次。建好经营多少年后，房子还回农民。

还有一个是空心村。有实力的投资者，还可以和基层政府或村集体合作，通过出租、入股、合作等方式，盘活利用闲置宅基地和农房，开发利用废弃空心村，因为废弃空心村有宅基地可用，所以有句话，“废弃空心村是未来发展休闲农业的最大资源。”

这里要提醒一下：不少投资者拿到荒废村落后的惯性思维，常常是将这些破旧的房子拆掉重建，而不是根据现有的基础进行改造和装修（房屋的主体结构和外立面不动）。碰到这种情况，谷风不由得感慨一句：傻呵！这不仅破坏了乡村的原野风味，而且也在无形中增加了开发的审批难度和建设成本（宅基地拆掉重建，也是要经过审批的）。

3、农村集体经营性建设用地

目前，很多乡村都有集体建设用地，包括乡村过去因开发或发展集体经济，兴办了一批村办企业，由于市场原因或政策转型现在都闲置着，如，猪场、牛场以及工厂、矿山、学校等，这些很多还是集体财产，可以解决休闲农业和乡村旅游的用地问题。

此前，投资人要利用村集体经营性建设用地，采取的是与村集体合作办企业开发经营，村集体以土地使用权入股、联营等方式合作开发。所建房屋虽然没有产权，基本上能避免被强拆的风险。

新的土地管理法于2022年1月1日实施后，农村集体经营性建设用地可以入市流转。流转后的农村集体经营性建设用地，可以用于工业、商业等经营性用途。投资人可以充分利用当地厂矿学校等这些闲置土地和老旧设施，合作开发休闲农业和乡村旅游；方式将更加灵活，合作入股、合资、流转过来独资开发都可以，拿过来之后可以转让出去。

4、积极争取政府用地政策支持

国家对包括一二三产融合、乡村旅游等在内的乡村新产业、新业态的建设用地指标上有支持政策。具备较大规模和实力的休闲农业投资人，在和地方政府（包括乡镇政府）招商项目的谈判中，可以争取相关的土地政策扶持。

除了四荒地外，不少地方政府有鼓励政策，当地政府在休闲农业项目规划设计评审过程中，对符合当地发展规划的好项目，一般都会给予项目一般农田，山林地等集体建设用地的“调规”支持。

5、设施农用地

休闲农业的作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖,包括种养、生产、分拣包装和存储等，常常要用到设施用地。所以如果项目一产是以农业为主，可以找国土部门免费办理农业设施用地。

设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。设施农业生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。

2022年12月，自然资源部会同农业农村部出台《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2022〕4号），明确了设施农业用地范围，规定作物和养殖生产、为生产服务以及与生产直接关联的设施用地属于设施农业用地；以是否破坏耕地耕作层为衡量标准，明确了使用耕地和永久基本农田要求。同时规定，各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。

在原有设施农业用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基础上，《通知》在用地划分、使用永久基本农田范围、用地规模、用地取得等方面进一步改进突破。改进后的政策规定，归纳起来，有5个突出方面：

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业是从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此明确，设施农业包括作物种植设施（含规模化大田种植配建的设施）和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

将农业种植养殖配建的各类辅助设施用地纳入农用地管理，而且明确农业设施用地可以使用耕地，意味着“农民搞种植业、养殖业要用一些辅助设施用地，过去是不允许占用耕地的，而现在甚至包括永久农田也可以占用了，占了的永久农田需要再从其他地方补回来。”

二是对一些设施使用永久基本农田作出规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。如前所述，全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定（此前规定是3-5%的用地指标，总面积通常不超过30亩）,由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施用地规模，体现各地差别化政策。需要强调的是，为了巩固2022年开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以内”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”（占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”）。

四是允许养殖设施建设多层建筑。随着技术的进步与规模化经营，近年来一些地方出现建设多层建筑从事养殖生产的情况，从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。当然，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

设施用地很重要。因为建设用地比较难拿且手续复杂，而设施农业用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，也就是说，不需要改变土地性质和办理农用地转用审批手续。设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。

总结：目前，做休闲农业和乡村旅游，除了自有用地外，可以重点考虑四荒地、农村闲置房屋与宅基地、村集体经营性建设用地等。投资大，有实力有条件的，可以争取当地政府的支持，比如城乡建设用地增减挂钩、旅游设施用地等，用来开发休闲农业和乡村旅游。

（二）休闲农业的项目用地有哪些限制和红线?

不是所有的土地都可以用来做休闲农业的，休闲农业的项目或产业用地还是有限制的。提醒，基本农田、重点公益林、生态红线，都属于雷区，千万别踩。

1、不得占用基本农田，什么是基本农田的“五不准”？

首先，要强调一下耕地中的基本农田。基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。老百姓称基本农田为“吃饭田”、“保命田”。

国家全面实行永久基本农田特殊保护。做休闲农业不得占用基本农田；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。明确规定，对基本农田实行“五不准”：

(1)不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;

(2)不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；

(3)不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；

(4)不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；

(5)不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)。

因此在进行休闲农业开发中，必须弄清楚其是否占有基本农田。可以酌情用一般农田，基本农田强烈建议不去碰（一般来说，如果休闲农业项目不涉及到基本农田，对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用时，当地政府一般是支持的态度。对基本农田则不然。）

经常有庄主问到基本农田变性“建设用地”的问题：我做休闲农业，能否调规变性，把基本农田改成建设用地？这种情况下，谷风一般回答：最好不要想。甭管您有什么背景，不要有侥幸意识。不然，受伤的还是你自己。

2、不得超越土地利用规划

各地区（县区市）都会制定土地利用总体规划，规定土地用途，明确土地使用条件; 还有土地利用年度计划，土地所有者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地。休闲农业和乡村旅游园区的规划建设，包括土地用途、利用条件，都必须符合所在乡镇的总体规划。

休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，了解当地关于土地部分的规划和红线。符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标。

3、农用地流转未经许可，不得改变土地用途

国家近年来强调，制止耕地“非农化”,防止耕地“非粮化”。土地流转不得改变土地用地性质，不得改变土地用途。比如流转后，农地种植未经批准改成养殖被铺上水泥（硬化）、盖上房子、或是挖鱼塘等，这是违法违规的。

4、严禁扩大设施农用地范围

2022年12月，自然资源部会同农业农村部出台《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2022〕4号），明确了设施农业用地范围，规定作物和养殖生产、为生产服务以及与生产直接关联的设施用地属于设施农业用地；以是否破坏耕地耕作层为衡量标准，明确了使用耕地和永久基本农田要求。按文件要求，农产品深加工、农家乐、餐饮、住宿用地等，不直接为生产服务或与生产直接关联，不属于设施农业用地范围，属于农村二三产业用地，原则上应纳入建设用地范畴，意味着农用地转用审批手续。

5、土地两年内未开发，政府有权收回

根据新的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

（三）如何规避这些用地限制?

以前，在休闲农业开发中普遍存在6种现象，规避休闲农业用地限制。

1 、用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设；

2、以建设临时生产用房名义进行修建用房；

3 、修建立柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求；

4 、修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；

5、 建设温室大棚生态餐厅。

6 、用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。这些“可移动”非永久性建筑满足了让游客暂住的需求，同时也试图避免在建设用地上给农庄带来的束缚。

以上除了第3点和第6点略有弹性余地外，其他的在目前的大环境下，风险很大，建议都不要试了。2022年12月7日颁布的《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》提出在不破坏耕作层的前提下，农业结构调整仍按耕地管理，以鼓励土地利用的复合性和多样性。根据此精神，在农地上，只要不破坏耕作层，可以建些悬空或可移动的活动的小木屋、树屋、房车、帐篷、蒙古包等（最好别建水泥柱），具体视各地执法尺度不同而定（如可以，则可能有消防和环评验收的要求），建议最好先咨询一下当地的林业部门或自然资源部门。

四、土地流转注意事项：合同怎么签?

1、土地流转注意事项

（1）看地要看土质，过于贫瘠的地日后肥料是补不回来的。如沙石地，特别是山地。另外看地原来种什么，长什么植物，长得旺不旺，对开发难度大不大，陡不陡，太陡不利机械化。现在人工贵且请不到人。

（2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。必须严格遵守法律政策规定，不得以调整产业结构、发展农村经济等理由擅自改变原有耕地的农业用途，也就是不得非农化。

（3）受让方须有农业经营能力；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

2、土地流转合同

根据《农村土地承包法》第四十条的规定, 土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。

按照2022年3月1日实施的农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》，土地经营权流转合同一般包括以下内容：

（一）双方当事人的姓名或者名称、住所、联系方式等；

（二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级、土地类型、地块代码等；

（三）流转的期限和起止日期；

（四）流转方式；

（五）流转土地的用途；

（六）双方当事人的权利和义务；

（七）流转价款或者股份分红，以及支付方式和支付时间；

（八）合同到期后地上附着物及相关设施的处理；

（九）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；

（十）违约责任。

土地经营权流转合同示范文本由农业农村部制定。

3、合同风险

拿地方面的风险，除了前面所提政策风险外，主要是法律和政策原因而导致的合同风险。建议可以请专业人士或过来人把把关，乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门备案，土地流转服务中心见证归档。

“土地流转”合同中 的3个细节：

（1）补贴，流转后到底谁领？

这一点国家有明确规定，流转合同中应明确哪一方享有流转后的补贴，没有明确谁来享有而引起纠纷的，应重新签订土地流转合同。现在虽然不少地方政策已经明确：谁种植，谁享有。但是保险起见，还是注明为好。

（2）、农用地流转后未经许可，不得改变土地用途。

（3）、项目是否能建？咨询一下土地部门再签。

要做农庄流转土地的朋友，先确定好项目，再详细咨询当地土地部门，看看这个项目建在农地上是否可以？不要盲目的签流转合同，如果付了流转费，你想建的项目不能建，农民不会把钱退给你，到时候吃亏的还是咱自己。

五、总结：关于拿地，过来人的实操经验教训

近年来，三农资源进一步盘活，农村土地和宅基地的三权分置相继推出，土地流转开始放松，也激发了社会工商资本和新农人返乡下乡创业的热情。但是，农业不是单纯热情可以做好的，有些政策是不可逾越的红线，知道政策红线和实操中的风险所在，才能有效规避。

提醒大家：中国国土广大，各地情况可能会有不同，拿地前最好先向当地县市区的土地部门（自然资源局的耕地保护科）咨询，或者跟县区农业农村局相关负责人请教，以免踩到规划和用地红线。

总结，如何“多快好省”地安全拿地？从上往下走，集体签约，不踩红线，能有效地防患于未然。对有条件且具备一定规模和实力的休闲农业投资人来讲，拿地最好是通过当地政府的公开招标或拍卖平台拿地，拿地时从上往下走，通过区县或乡镇途径下到村，和村委会签约，最好不要直接单独去跟农民挨家挨户谈签约拿地，这样更省力效率更高；项目经营上，最好能长期捆绑好村委会、合作社的利益，和村委会、合作社签订股权合作合同，利益共享，风险共担，这样能从源头和机制上预防很多问题，更少后患。（源自《休闲农业和乡村旅游小白入门》一书，谷风出品）