环境行政诉讼的起诉资格

　　由于环境损害具有广泛性、积累性、持久性和恢复的困难性等特点，许多国家出于法治、权力制约及保护环境和公民环境权益的需要，不同程度地放宽了对环境诉讼起诉权的限制。主要表现在以下几个方面。

　　(一)放宽环境行政损害认定条件方面的限制

　　传统的环境行政诉讼判例法和成文法把受到实际的损害规定为原告行使起诉权的前提。20世纪中期以来，在日益严重的环境问题和日益高涨的环保运动的压力下，环境行政损害认定的条件在一些国家得到了不同程度的放宽，实际损害扩充到了经济损失、人身伤害以外的其他损失领域。

　　在成文法方面，一些国家的环境基本法和各单行环境法律法规对实际损害条件的限制均有不同程度的突破。比如美国1987年修订的《联邦水污染控制法》第1369条第2款第1项规定：“对局长的这些行为的复审，可以由任何有利害关系的人向直接受该行为影响的此人定居地……提出申请。”“影响”的措辞就说明非实质性的损害或影响均可以成为法院确认起诉权的理由。

　　(二)扩大对环境行政行为司法审查的范围

　　日本的行政诉讼主要有以下几种类型。一是取消诉讼，它包括取消处分诉讼和取消裁决诉讼，即原告请求法院确认行政机关处分或裁决的有无及其有无法律效力的诉讼。二是不作为的违法确认诉讼，是指当事人依法向行政厅提出申请，而行政厅在法定的时间内没有作出答复或未给申请人的利益予以保护，当事人向法院请求确认该行为违法的诉讼。三是民众诉讼，是指在法律有特别规定时，有资格的民众向法院提起诉讼，要求纠正国家或公共团体机关不合法行为的诉讼。自20世纪70年代以来，日本还出现了一些以现行环境法律法规作为诉讼对象的“制度诉讼”案例。究其原因，主要是因为抽象行政行为也可以直接或间接侵害相对人的利益，如果受害人得不到司法救济，可能会放任行政权力的滥用。

　　在环境危机面前，美国加强了法院对法律授权行政机关自行决定的行政行为的司法审查(比如美国在1987年修订的《联邦水污染控制法》和1990年修订的《清洁空气法》里均确立了“公民诉讼”制度。司法审查诉讼的受案范围既包括政府机关的大多数具体行政行为，还包括一些抽象的行政行为，有时甚至涉及环境行政规章的制定行为。其中法院对抽象性行政决策行为进行司法审查的著名案例为“公民保护欧弗顿公园公司诉沃尔普”，该案涉及的争端源于运输部长决定使用联邦高速公路基金兴建一条横穿欧弗顿公园的州际高速公路的问题。有关法令规定，如果能选择另一条“审慎可行的”路线，将禁止运输部长批准使用联邦基金建设穿越公共公园的公路。原告指控，运输部长违背了这一指令，要求法院撤销运输部长的命令，最高法院在《行政诉讼法》第701条中找到了该案可受司法复审的依据，从而裁决原告有权要求就此问题进行司法复审。法院在此案中确立了“严格审查”的原则，“严格审查”原则的基本含义有三点：其一，实体法上的审查，即法院审查行政机关的行为是否超出法律法令的授权；其二，程序法上的审查，即审查行政机关的行为是否符合行政程序法；其三，审查行政机关的决定是否合理。较为典型的案例是塞尔拉俱乐部诉洛克修斯案，在该案中，原告塞尔拉俱乐部指控被告联邦环保局局长洛克修斯，认为被告在审批州的《清洁空气法》实施计划的规章中没有就防止州的实施计划对防止清洁空气地区的空气质量下降作出规定。法院赞同原告的观点，并对被告发布了强制令。美国在1977年修订《清洁空气法》时吸收了这个判决。

　　奥地利宪法禁止行政机关与非行政机构的重合，因此普通法院不具有对行政机构作出的决定进行复审的审判权。在环境事务方面，行政法院在行政机关执行环境法律方面发挥了重要的司法作用。行政法院有复审环境行政决定的审判权。另一方面，宪法法院拥有对行政机构颁布的环境法规、规章和立法机关制定的法律的复审权。

　　(三)承认非直接利害关系人的环境行政起诉权

　　堵传统的环境行政诉讼法规定，原告必须是与某一行政行为有直接利害关系的人，即侵行政行为的直接当事人或受害人。这一限制起诉权的规定难以满足现代环境行政法追求权的价值目标。因为环境行政行为的直接利害关系人在不敢或不愿提起行政诉讼的情况下，法院按照“不告不理”的原则可以不予受理，而一些受到行政行为间接侵害的人由于缺乏诉讼法上的起诉资格依据而难以起诉。这种规定既不利于法院纠正行政机关的违法行为，也不利于公共环境的保护。因此有必要把环境行政行为的非直接利害关系人纳入原告的范围。

　　日本、美国和印度都对非直接利害关系人的起诉权作了规定。在日本，“民众诉讼”与“机关诉讼”的原告可以是法律特别规定的以“选举人资格”及其他“与自己无法律上的利益的资格”提起诉讼的人。美国1990年修订的《清洁空气法》和1987年修订的《联邦水污染控制法》等环境法律基于环境的公共性，授权任何公民对任何违反环境法规的人或其他法律实体提起公民诉讼。这种诉讼包括司法审查之诉。在印度，任何受到行政部门和市政当局的一个政府机构侵害的人，可以依法寻求适当的法院以公民诉讼的形式要求予以救济。以前，资格问题经常被提出，但是现在印度最高法院反复地确认了受侵害的个人甚至未直接受侵害的个人的资格。例如，在M．C．梅塔诉印度联邦案件(1988年)中，原告并非是直接受害方，而只是一个从事恒河清除业和保护泰姬陵的富有公益精神的个人。

　　(四)授予环保及其他团体的环境行政起诉权

　　行政团体诉讼是行政“集体诉讼”的一种，按照传统的理论，行政团体诉讼的原告都应是受害者，只要团体中含有非受害者，则这个团体不能以自己的名义提起环境行政诉讼。最早确立团体诉讼原则的判例是塞尔拉俱乐部诉莫顿案。在该案中，原告塞尔拉俱乐部以塞尔拉·内华达山脉自然环境保护者的名义和环保团体的身份，对联邦内政部长莫顿起诉，要求撤销内政部的国家森林署的一项关于批准在塞尔拉·内华达山脉修建大型滑雪场的计划。法院最后因原告的诉状中没有指出其任何成员的利益因该项工程受损而判定原告缺乏起诉权。按照法院的观点，环保或其他团体以保护公共环境利益的名义起诉是不够的，它必须提出自己或自己成员的利益(如美学、自然保护、经济、娱乐等方面的利益)受到或可能受到直接或间接的损害，才能获得起诉权并作为原告出庭。通常各种环境保护团体通过吸收某些对环境要素有权益的人加入，在这些人的环境权益受到侵害时，该团体即可获得类似于环保集团诉讼的起诉权。这种方法广泛地为各种环境保护团体或特殊利益集体用作保护环境、制止某些不合理行政决定的重要手段。后来，《清洁空气法》和《联邦水污染控制法>>规定，任何法律实体(当然包括环保及其他性质的团体)都可以向法院提起公民诉讼，向法院申请强制令、命令状或撤销该行政行为。如果该环保及其他性质的团体想要提起行政损害赔偿诉讼，它必须依照普通法或国家赔偿法的规定证明它的成员有受到损害的事实。比起个人的干预力量，环境行政团体诉讼的力量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社会影响，法院与政治家往往非常重视，不敢怠慢，因而在国外环境行政诉讼中被广泛采用。

　　(五)确认当代人代表后代人的环境行政诉讼起诉权

　　后代人是潜在的法律主体，他们有在未来的环境中生存的权利。因此提倡他们的环境权是必要的，也是现实的。那么当代人的下一代及下几代的环境权益因为当代的环境行政行为一定或可能受到侵害时，当代人是否有权代表其后代人提起行政诉讼，各国的成文法律一般没有明文规定，有必要加以突破。1993年的菲律宾森林案，就是一个典型的当代人代表后代人环境权益进行环境行政诉讼的案例。菲律宾最高法院最后授予了这45名儿童以诉讼权。这个判例虽然发生在菲律宾，但对各国政府来说，其冲击力是非常大的。

　　在环境行政诉讼的起诉方面，我国仍然遵循《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条和第四十一条第一款的规定，坚持“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”，还没有放宽严格的限制条件。这种立法实际上规定既不利于区域性和流域性环境的保护，也不利于当代人和后代人合法环境权益的保护，因此结合我国的国情，有步骤地借鉴国外以上的成功做法是非常必要的。

　　按照《行政诉讼法》第十一条的规定，只有与诉讼有直接利害关系的人才可以提起环境行政诉讼。由于环境是人类共享的“公共财产”，任何人都不能对其主张专属性和排他性的权利，例如大气、水域、海洋、公共风景区等。如果按照我国行政诉讼法的规定，当有人污染和破坏公共的环境时，当环境行政主管机关不履行保护公民共享的环境权益的时候，便无人可以提起行政诉讼。这对保护公民的环境法权是很不利的。由于环境保护需要公众参与，而现行的行政诉讼法的规定却妨碍公众保护环境，因此有必要对环境行政诉讼的起诉资格加以改进。在美国、英国等国，已建立了公民诉讼制度，在日本已经建立了抗告诉讼和民众诉讼，实际上都不同程度地放松了环境行政诉讼的起诉资格。

　　我国现行的行政诉讼法规定，原告必须是与行政机关具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。范围比较狭窄，有必要借鉴美国的公民诉讼制度，适当扩大原告范围与受案范围，即规定只要认为行政机关的具体行政行为和某些抽象行政行为(如修筑水库、在某些保护区域进行开发等行政决策)侵犯或影响其权利的人就可成为行政诉讼的原告。这在一定程度上可以起到进一步监督行政机关依法行政、遏制行政腐败现象的作用。