顶格罚款的性质认定

　　行政是以实现社会全体成员的利益即公益为目的实施管理，而行政管理面对不断变动的难以预测的社会发展，必须及时迅速考虑出种种具体合理的对策，因此，在一定授权限度内，法律又不得不给予行政权可以根据自身判断进行活动的范围以保持行政必要的合理性，由此产生了行政裁量。行政机关借助极端裁量基准，对相对人处以上级指示所规定的最重行政处罚，即“顶格处罚”。

　　德国行政法学者认为，行政裁量是授权行政机关处理同一问题（事实要件）时，可以自行确定法律效果，或者在法定的法律效果中作出选择，或者赋予其特定的处理幅度。

　　《联邦德国行政程序法》第40条规定：“法律授权行政机关决定的（事项），行政机关进行裁量必须符合法定裁量目的和裁量范围。”《联邦德国行政法院法》第114条则从对行政裁量进行审查的角度提出了要求：“法律授权行政机关决定的（事项），行政法院应当审查裁量决定是否超越法定界限，符合法定裁量目的，以及拒绝作出行政行为或不作为是否违法。”这些规定直接或间接地指出了行政裁量违法的情形，概括而言，有如下几种情况：

（1）行政机关没有选择法律规定的法律效果，构成裁量逾越； （2）行政机关不遵守行政裁量规范规定的裁量目的，构成裁量滥用； （3）行政机关漫不经心，或错误地认为法律强制性规定不作为，而怠于行使行政裁量，构成行政怠慢； （4）违反基本权利和一般行政法原则，特别是必要性和比例原则。

　　在以德国为代表重视裁量违法双重理由并存的国家里，对于超越裁量范围应归于违法；而对于滥用裁量权的性质认识，尽管有所不同，但也具有极强的一致性——滥用裁量权为违法而非不当。其考虑的基点是：尽管表面看滥用裁量行为是在法律所设定的裁量权限范围之内，没有逾越裁量权，但行政裁量行使尚需符合更高的权力合法行使的内在规定，符合内部法律限制，如合目的性、合理性、合比例、公平、法律的确定性等。如果违反这些内在要求同样构成违法。