生产经营单位的安全责任制(各方看安法)

建立整体动态责任体系实现对风险有效防控■陈冉修改后的《安全生产法》第二十一条明确提出“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制”的要求。其次，从该制度的设立目的来看，建立“全员安全生产责任制”是为了激励和约束员工尽职尽责，建立健全风险防范化解机制，预防安全事故发生，从预防事故的角度提出“全员参与”的要求，而非在事故发生时追究责任和惩罚责任人，也并非要对企业所有员工进行安全生产方面的全面追责。

各方看安法

编者按：为了更好地宣贯修改后的《安全生产法》，中国应急管理报特从修改后的条款中挑选了若干主题，分别邀请专家从法理的角度点评《安全生产法》修改的积极意义，请执法人员从执法实践的角度对如何更好地推动相应修改条款的落实及企业需要做哪些准备加以阐释，敬请关注！

● 本期关注

建立健全并落实本单位全员安全生产责任制

修改后的《安全生产法》 ：第二十一条 生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设…………

建立整体动态责任体系 实现对风险有效防控■ 陈冉

修改后的《安全生产法》第二十一条明确提出“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制”的要求。这一提法是对“安全第一、预防为主、综合治理”安全生产方针的法制化体现，对推动实现安全生产责任落实从重结果惩治向重风险管理的转变有重要意义。

其实，早在1963年发布的《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》中，便从企业各级领导、专职机构、专职人员到全体职工提出了落实安全生产责任制的要求。在对“企业职工”的要求方面，既包括被动型的服从要求，即“应该自觉地遵守安全生产规章制度，不进行违章作业”，又包括主动型的但比较松散的参与要求，即“要随时制止他人违章作业，积极参加安全生产的各种活动，主动提出改进安全工作的意见，爱护和正确使用机器设备、工具及个人防护用品”。

《安全生产法》在第二次修改（即2014年的修改）后，提出“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。其中，“职工参与”为新增加的内容。

从这一发展历程来看，员工在安全生产工作中的作用越来越受到重视，实现了从“服从”上升到“参与”，进而上升到“落实责任制”的重大转变。

笔者认为，结合法律修改的背景，对“全员安全生产责任制”的建立和完善，可以从以下三个方面展开。

首先，从该制度设计的法律根据和法理基础来看，“全员安全生产责任制”出现在《安全生产法》总则部分的第四条，“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度”。这是对生产经营单位主体责任提出的深化要求。因此，从法理基础上，“全员安全生产责任”是附着于生产经营单位的主体责任，在理解“全员安全生产责任”的内涵时，要结合“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，不能凭空设计单纯针对员工的安全生产责任。全面加强企业全员安全生产责任制工作，是推动落实企业安全生产主体责任的重要抓手。因此，“全员安全生产责任制”仍然要围绕企业主要负责人法定职责进行延伸和拓展，“强化责任落实”“建立责任清单”。

其次，从该制度的设立目的来看，建立“全员安全生产责任制”是为了激励和约束员工尽职尽责，建立健全风险防范化解机制，预防安全事故发生，从预防事故的角度提出“全员参与”的要求，而非在事故发生时追究责任和惩罚责任人，也并非要对企业所有员工进行安全生产方面的全面追责。这一制度的建立既是对企业全体员工的“职责义务”要求，也是对全体员工的“安全权利”保障，因此，建立和完善安全生产责任制不能对基层员工过于苛刻。

再其次，建立和完善全员安全生产责任制，需要把握“全员安全生产责任制”实现的是一种被制度塑造的“安全”，而非“绝对安全”，是有机的“体系安全”，而非“部分安全”。根据海因里希安全法则，生产安全事故的发生是风险长期积累推进的过程，因此对于风险演进过程的有效干预是能够起到防范事故发生的作用的。有关研究统计显示，大约90%的事故是由人的不安全行为引起的，而大量事故调查报告的事故原因部分出现了“安全生产主体责任落实不到位”“培训不到位”等字眼。这体现事故的发生不能单纯归因于个体的思想松懈，而是要增强管理系统的整体安全性，开展“全员参与”“全员履责”的制度构建工作。而全员安全生产责任制的建立和完善，也不能简单地理解成为每个成员规定安全生产职责，而是建立整体的安全生产责任体系，即能够实现对风险有效防控的动态安全生产责任体系。只有从“风险防控”角度理解问题，才能避免将建立全员安全生产责任制的要求落入形式主义的窠臼。

（作者单位：北京理工大学法学院）

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■ 郭增虎

理念是行动的先导与灵魂。修改后的《安全生产法》在顺应新格局、秉承新理念上与时俱进，聚焦安全感，融合法治化，以问题为导向，向责任要保证，全力引领安全生产领域新风向。就生产经营单位承担做好安全生产工作的主体责任方面，突出强调了一个“全”字，即要树牢安全生产责任“全员化”的建设发展理念。

带头引领重安全。通过梳理一些生产安全事故案例，会发现“董事长不懂安全，总经理只管盈利”的现象，这说明该类生产经营单位的带头人并没带好安全生产经营的头，导向出现偏差，安全建设错位。修改后的《安全生产法》增加了“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人”的内容，这就明确了其“风向标”的定位，主要负责人是生产经营单位的主心骨，其价值取向与经营理念会直接影响团队的行为风格。第一责任人必须对本单位的安全生产工作全面负起责任，从我做起重安全，妥善处理“舍”与“得”的关系，打造安全管理新模式，建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，通过深化安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，提高本质安全水平。观察那些安全生产工作到位的生产经营单位，也充分印证了一句老话：老大难老大难，老大重视了真不难。

责无旁贷铸安全。生产经营单位是安全生产的首要参与者和直接受益者，理所当然要承担起做好安全生产工作的主体与主要责任。在其安全建设各环节中，安全管理机构及人员发挥着承上启下的中坚作用，对上要能参善谋，规划设计符合本单位安全发展要求的总体建设方案，推动各项安全保障措施实施，切实改善安全生产硬件条件，对下要宣传贯彻好安全生产法规制度，并一以贯之牵引单位安全系统良性运行，还要力戒“说起来重要、做起来次要、追效益不要、出事故才要”的不良风气。同时，真正关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉……有机融入人文关怀，让制度带有温度。

自我有责守安全。安全工作的特殊性，要求全时段全方位全要素到位，包含每名员工，一个都不能少。很多生产经营单位安全工作开展效果不理想，原因之一就在于部分员工“代入感”不强，认为责任有领导承担、把关靠专业骨干，这种依赖思维造成安全管理出现死角和盲区。一方面，要搞活安全教育培训，以“大家谈”“安全体验”等接地气的形式，将安全常识、安全警示、安全法制、安全文化等内容鲜活展现，营造“关注安全、关爱生命”的浓厚氛围，让安全理念春风化雨润心田，让安全行为成为习惯；另一方面，规范落实好安法强化的刚性岗位责任制，让安全与责任紧密相连，将每个人融入其中，这里没有观众，人人都是主角，要从自身做起织密安全生产责任网。

（作者单位：河北省石家庄市应急管理局）

来源：中国应急管理报 责任编辑：杨安琪

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中国应急管理报 新媒体中心 编辑：孟德轩