行政管理学的产生和发展

　　一、公共行政学学科的诞生 　　1.产生的历史背景

　　一般认为，现代意义上的公共行政学（行政管理学）是以美国学者威尔逊1887年发表《行政学之研究》一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代，公共行政学形成了较完整的学科体系。

　　行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程，不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织，而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

　　2.理论渊源

　　客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生，它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源：

西方近代政治学说尤其是国家学说。它们为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。 君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示，它以后逐步演变为公共财政学。 普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。英国则在1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究奠定了知识基础，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。 西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学建立了“法制行政”的最初的理论规范，直接促进了行政管理学的产生。 　　3.代表人物 ——伍德罗·威尔逊

　　威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长，后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年，他在哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文被认为是现代行政学发端的标志，威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。

　　在《行政学之研究》中，威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面，而执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当关注行动的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定为制定公法，制订公共政策；公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事务性领域，对政治而言具有相对独立性。良好政府不仅具有良好的政治体制，而且应具有良好的行政体制。因此，他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”，目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金和精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。

——古德诺

　　古德诺曾任美国霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。

　　古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。

　　虽然政治/行政两分法后来受到很多批评，但它系统论证了行政管理活动的相对独立性，从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础，直接推动了行政学的发展。

——怀特、魏洛比、古立克、厄威克

　　1．怀特。美国学者怀特于1926年出版了《行政学导论》一书，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。

　　2．魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书，认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。

　　3．古立克和厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的《行政管理科学论文集》一书，总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点，因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。

　　二.传统公共行政研究时期 　　1.发展概况

　　传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合，即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建立作出突出贡献的代表人物和代表著作，而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点，包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。

　　传统公共行政学又称古典学派，其研究的出发点目标是“效率和经济”，研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透，学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响，但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。

　　与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究，其结果是著名的“官僚制理论”，迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。

　　2.泰罗的科学管理思想

　　科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。

　　泰罗通过时间动作研究，旨在获得人与机器的最高效能。他的科学管理思想包括以下一些内容：

劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。 工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。 建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。 管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。 劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。

　　泰罗的科学管理思想开创了现代管理的新时代，他的一套理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业包括政府的广泛重视和吸收应用。传统公共行政学研究在相当程度上受到泰罗科学管理思想的影响。

　　3.法约尔为代表的程序学派

　　法国人亨利·法约尔于1916年发表了《工业管理及一般管理》一书。书中首先指出，管理是企业的职能之一，管理包括五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。其次，法约尔提出了著名的14项管理原则，分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。再次，法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理：在等级制的组织结构中，命令指示是按权力线从上到下一层一层地传递的，报告请示也一层一层地往上传递，这必然造成低效。解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。

　　法约尔为代表的理论属于科学管理理论的一个分支。由于关注管理功能和程序，这一学派被称为程序学派。

　　4韦伯的官僚制理论

　　德国人马克斯·韦伯的“官僚”概念，指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论与他的权威理论联系在一起。他认为权威的形式有三种。一是魅力权威，即权威者靠一般人不及的一些特征、天赋或能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为基础的组织才与工业社会相吻合。这一理性官僚制的组织特征表现在：

层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素； 在此结构中有明确的分工，每一个职位都有相应的法定权力； 各种工作决定有完整的记录； 行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者； 每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练； 人员的选拔通过公开竞争考试进行： 每一职位都必须规定明确的职责范围； 职位不属私人所有，处理公务非人格化，公事公办。

　　韦伯的官僚制理论被认为是公共行政的经典或传统模型，至今还在学科占据重要地位。

　　三.修正公共行政研究时期 　　1.发展概况

　　这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期最有影响的是行为科学一人际关系管理理论和以西蒙为代表的决策学派。

　　行为科学一人际关系学说打破了侧重于组织结构、正式制度、行政过程等行政学的传统，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，在此基础上提出了一系列新的管理理念和方法。

　　西蒙认为管理就是决策，主张围绕决策来研究行政管理学。由于公共政策涉及政治和行政两种性质的活动，围绕公共政策制定来研究行政管理必然突破传统的政治/行政两分法，从而对行政管理学研究和学科发展产生了重大的影响。

　　从研究主题、研究视角、研究方法、与其他学科关系等方面看，行为科学—人际关系理论和决策学派对行政管理学学科发展产生了很大的影响，标志着学科发展的新阶段。

　　2.行为科学-人际关系管理理论

　　一般认为，行为科学发端于1927一1932年美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种崭新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。

　　在梅奥等人的影响下，行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说和理论观点，例如，马斯洛的需求层次论、赫茨伯格的双因素理论等等。这些理论和学说，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文社会科学学术领域的气势。

　　3.西蒙的决策理论

　　行为科学一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。

　　西蒙于1947年出版了《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书，书中从多个方面对传统行政学研究进行了批评，并对学科研究发展方向提出了建议。西蒙认为，传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究，即研究人的行为。传统行政研究提出的原理和原则多是一些“行政谚语”，缺乏科学性并难以在实践中应用。西蒙不满意传统的行政研究的方法，认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的围绕制度的静态的研究方法。他还认为组织是决策过程的复杂系统，决策贯穿于组织管理的全过程，因而应围绕决策来研究行政管理，重新审视和构建行政管理学的内容体系。

　　四.整合公共行政研究时期 　　1.发展概况

　　这一时期从60年代初开始到70年代末终止。阶段的分野没有明显的标志，而是一种渐进的过程。整合公共行政出现的背景和学科研究的特点可以概括为三点。

前一阶段占主导地位的人际关系学派和行为主义研究途径面临挑战，政治学和行政管理学研究中出现了“后行为主义革命”，认为制度研究和行为研究同等重要，研究方法应根据研究对象的不同而多样化，怀疑并反对研究中的价值中立。 管理学用“丛林混战”一词来形容管理学中学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱，造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题，试图寻求一种能有效地整合各种管理理论的新的基础。 公共行政学面临所谓的学术危机、思想危机和身份危机，出现了新公共行政学、公共政策学派，从多方面对学科发展进行全面的审视，试图重新构建学科的核心范畴、研究目标、价值取向、研究途径和方法等。 　　2.系统论

　　系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。

　　系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。

　　3.权变理论

　　权变理论是70年代形成于西方的一种管理理论。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”孙耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第659页。。传统行政学理论关注的焦点是行政组织和制度，人际关系学派关注的是人的行为，但两者的目的都是发现一些具有普遍适用性的原则，权变理论对这一研究传统提出了挑战。

　　4.生态行政学

　　一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。其研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。最早运用生态观点来研究行政现象的是美国人高斯，而集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人里格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都被引为生态行政学的典范。里格斯认为，生态行政要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式（即农业社会的融合型，工业社会的衍射型，过渡社会的棱柱型），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们于公共行政的关系。

　　5.新公共行政学

　　1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学学者会聚位于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”（New Public Administration）作为区别已往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。

　　概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：

反对行政学过分追求经济性和效率的传统，主张社会正义和社会公平应是政府的核心价值和公共行政的根本目标，也是公共行政学的理论基点。 行政学研究不应仅关注学术、理论、思辩和方法，而应把研究重点放到与社会环境、公众、政策、政府及其官员相关的问题上。 主张按照正义和社会公平的目标构建政府组织，使之适应公民变化着的需要。 主张突出政府行政管理的“公共”性质，确保政府代表公共利益、坚持公共目的、承担公共义务和公共责任。 　　6.政策科学

　　政策科学的兴起与公众希望解决那些与自身切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题的强烈愿望密切相关。

　　最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学家拉斯维尔，他和同事于1951年合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，被认为是现代政策科学发端的标志。60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了发达国家主要大学的进修课程。政策科学作为一个独立研究领域的出现，对公共行政学产生了多方面的影响。

　　五.公共行政学的转型时期

　　

　　1.发展概况

　　从80年代初至今，可以说是公共行政学的转型时期。公共行政学转型的实践背景是，各国都在推行大规模的行政改革，这一改革的广泛性和全面性可谓前所未有，其激进性“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”。从改革的方向上看，如果说前半个世纪行政改革的趋势和结果是政府的膨胀和扩张的话，当代行政改革的特点则是政府的退缩和市场价值的回归。

　　适应实践的需要，行政管理学出现了一些新的趋势。

总结和探讨适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，替代传统的层级制行政模式，实现行政管理理论模式的转型。 市场化是公共行政学的理论特色和发展趋势，市场化既表现为政府退缩，又表现为公共部门市场机制的广泛应用。 经济学特别是新制度经济学和公共选择理论等对公共行政学产生了很大的影响。 　　2.公共选择理论

　　作为一个独立的研究领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。

　　公共选择理论从理性经济人假设出发，致力于研究公共部门存在的制度特征和由此导致的后果，对公共部门的制度缺陷进行了系统深入的论证。公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处，其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，从而使公众得到自由选择的机会，以此改善公共部门和公共服务。公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。

　　3.新公共管理

　　新公共管理又称管理主义，它被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。严格说来，管理主义构不成一种“主义”，也很难说是一种理论，不过是当代公共管理中的一种时尚。管理主义的基本观点可以作出如下总结：

公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别； 私营部门的管理比公共部门管理要先进和优越得多； 借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

　　遵循管理主义思路的行政改革在实践中具有以下几个特征：明确的责任；产出和绩效取向；以半独立的行政单位为主的分权结构；引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）；市场机制以改进竞争。