服务型模式的概念

　　服务型模式全称服务型政府行政模式，是一种与后工业经济社会相适应的，从政府提供公共服务的观念出发、以公共委托代理为特征的政府行政范式。对这一概念，应当把握以下3点：

　　(一)它是与后工业经济社会相适应的行政模式

　　后工业经济社会也称后工业社会、知识经济时代等，最早是由美国社会学家丹尼尔·贝尔在1973年出版的《后工业社会的来临》一书中提出来的，是指通过经济和科技的发展，一国进入了经济充分发展、科技大量应用于生产、劳动生产率较高、贫富差异相对缩小的社会形态。通常，人均GDP、贫富差异和生产领域中“蓝领”与“白领”之比，是评价后工业经济社会的3项重要指标。在后工业社会里，高的劳动生产率使一线生产工人的比重下降，服务业获得了充分发展。后工业社会是工业社会的高级阶段。与工业经济社会比较，它将科学技术大量应用于生产和管理之中，从而极大地提高了劳动生产率，这就促进了社会的进步和人民收入的普遍提高。

　　与此同时，后工业社会产生了一个新的生产力要素——人力资本，并产生了新的社会阶层——中产阶级。中产阶级范围广泛，包括学者、教师、技术专家、职业经理人、律师、会计师等，他们并非资本家，也不是凭借资本，而是凭借科学技术知识和管理技能立足社会的，他们没有物质资本，却拥有以知识为特征的人力资本，从而获得了丰厚的收入和较高的社会地位。他们是社会中最大的纳税群体。与资本家不同，中产阶级在获得自身成就的同时，也负有强烈的社会责任。他们知识丰富，信息灵通，与政府有密切联系。他们不只关心自己的利益，而且关心政治、国家命运和社会前途，并参与各种政治活动。作为一个群体，中产阶级有自己的政治诉求，尤其不能容忍政府行政中的官僚主义和浪费。为此，他们要求政府大力发展教育和科学事业，进行旨在消除官僚主义、浪费和腐败的改革，去掉那些华而不实的、冗余的公共服务，向人民提供实实在在的、有效的公共服务。这些政治主张有力地促进了政府行政从统治型模式到服务型模式的改革。总之，后工业社会要求政府转变行政模式，引进服务观念，从公共服务的角度重新认识政府职能，建立以公共服务为中心的行政模式。服务型政府就是在这一背景下产生的。

　　(二)它以公共服务的提供为中心

　　虽然服务型政府继承了管理型政府的遗产——公共事务，但它并非简单地继承，而是进行了重大的视角调整，即从政府提供公共服务的角度来重新认识后工业社会的公共事务。从公共产品角度看，公共事务与公共服务并无本质差异，但若我们作深入分析，则两者的差异是存在的，因为前者是从公共产品供给的角度提出的，后者是从公共产品消费的角度提出的。而从政府行政角度看，公共事务是政府从自身立场出发的，意思为政府只要管理好公共事务，就完成了职能，至于居民是否获益则不在考虑之内。而公共服务是从受益者的立场出发的，它要求考量居民是否从中获益，并从这一角度来调整公共服务的提供方式。以义务教育为例，在管理型政府下，政府考虑的是让孩子们读上书，即达到普及义务教育的要求，至于学得怎样则不在视野之内。而服务型政府不仅要求让孩子们全部“读上书”，而且要“读好书”，学业水平必须达到合格以上才称得上办好义务教育。可见，同样是教育职能，思考问题的立场不同，内涵也不同。

　　由此可见，服务型政府是适应后工业社会的政府行政模式，它转变了对公共事务的观念，将提供公共服务视为政府的基本任务。

　　(三)它以公共委托代理为基本特征

　　委托代理是广泛的市场经济行为，是指代理人按委托协议等文书要求，以委托人的名义实施的民事法律行为。例如，律师制度、股份公司制度等都是建立在委托代理之上的。

　　追求效率和消除信息不对称，是产生委托代理的主要原因。在信息不对称下，由于一方握有大量的专业信息，另一方却缺乏这方面的信息。而信息的收集和转移是有成本的，而管理信息对局外人来说，即使有了信息也未必知道其价值。委托代理提供了如下路径：股东可以不必为掌握所有信息而事必躬亲，企业管理可以委托代理人来进行。当然，股东需要授权并支付代理费。这时，股东掌握的不再是完整的所有权，而是企业所有权的最终形式、企业剩余的索取权(ResidualClaimant)。总之，委托代理是一项追求效率的制度。

　　服务型政府是以公共事务的委托代理为特征的。公共委托代理是从一般委托代理中产生的，是指政府以公共服务为标的，以委托代理方式授权代理人管理的制度。公共委托代理包括以下两层意思：一是通过法律和选举，人民将公共权力委托给政府行使。这时，政府作为代理人，税收是代理费用，因而政府必须定期向委托人(人民代表)报告工作。二是政府通过委托代理方式，将具体公共事务授权职能部门管理，从而形成类似的委托代理关系。由于政府和部门之间存在着从属关系，因而是一种类似的委托代理关系。这时，政府预算就可以被视作代理费用。在服务型政府下，政府按公共委托代理的原理，将日常公共事务的管理委托给部门，并通过绩效评价等，全面评价受托人的责任履行情况。由于这一做法使政府行政改变了过程管理模式，这就有利于克服在过程管理模式下无法克服的官僚主义、浪费难题。