服务型模式的服务型政府行政模式的特点

　　(一)根据“主权在民，委托政府行使”的原则

　　建立“主权在民”是从斯宾诺莎开始，经洛克、卢梭等确立的民主政治的核心思想。主权在民思想在批判君权神授的传统封建制度，建设民主国家过程中起了重大作用。但它在实践中也遇到如下难题：虽然人民是国家主权的拥有者，但不可能都参加公共事务管理。这既是因为他们的知识和能力的限制，也是因为公共职位的限制。那么，人民应怎样来行使主权呢?针对这一难题，政治家设计了将公共事务委托政府管理的特殊思路。具体地说，人民通过契约——法律，将主权委托给政府行使，这时的政府是受托人，税收是委托费用。这就形成了公共行政领域的特殊关系——公共委托代理关系。在这一关系下，政府是主权的代理行使者，作为代理人，政府应当忠实地执行宪法和法律(按合约办事)，以维护委托人的利益(即保障人民的生命、财产和追求幸福生活的权利)为宗旨，为委托人服务。

　　(二)引进了公共服务概念，将公共事务管理与公共服务统一起来

　　服务型政府行政模式引进公共服务概念，确立了公共服务在政府行政中的中心地位，从而将公共事务管理与公共服务统一起来，促进了政府行政立场的转变。

　　1．既然公共事务是一种服务产品，就存在着投入产出问题。为此，政府行政必须计算服务成本，以较低的成本获得较好的产出和效率。当然，降低服务成本并不等于将成本转嫁给受益人，而是通过改善政府管理来实现。公共服务成本的提出是对管理型模式的重大冲击，它表明政府的效率目标发生了重大转变：由追求单纯的行政效率，转到同时追求行政效率和财政效率的目标上，由粗犷的、“拍脑袋”式的行政管理，转到科学的、精细的管理上。

　　2．既然政府提供的是公共服务，就必须回答为谁提供、顾客是否满意这两个问题。为此，政府行政不能停留在笼统地、概念化地“为民服务”上，而必须按具体公共事务的要求，将服务细化到具体人群，倾听他们的意见，了解其诉求，并提供针对性的服务，同时，去掉那些不切实际的、冗余的服务项目或内容。这就是促进了转变政府行政观念和提高政府效率。

　　3．既然政府提供的是公共服务产品，就应当破除政府职能上的神秘观，将公共产品的生产和消费理论引入公共管理，并合理地分担公共产品成本。公共产品理论的出现不仅将公共事务与公共服务概念统一起来，而且为政府行政由以管理公共事务为中心向以公共服务为中一t2,转变提供了理论依据和分析框架，解决了传统政府行政理论中的许多难题。

　　总之，服务型模式的特点是引进了公共服务概念，从而将公共事务管理与公共服务两个概念有机地统一起来。

　　(三)用委托代理理论来重建政府行政

　　在政府与部门的行政关系上，服务型模式采用的是公共委托代理理论。这就是说，政府与部门是一种类似于委托代理关系。政府将公共服务项目委托给相关专业部门。这样，在公共服务上，政府是委托人，部门是受托人，而政府预算就是代理费用。例如，政府将治安事务委托给公安局、将教育职能委托教育局、将卫生管理职能委托给卫生局等等，于是，上述部门就有了公共管理职能。

　　那么，为什么是“类似于”?因为，通常委托代理是在独立主体间进行的，在我国，虽然部门属于法人，但他们在行政上与政府是从属关系，因此，公共委托代理并非法律意义上的，而是管理意义上的委托责任关系。为此，我们试图用“类似于”一词来概括这一特点。政府引进委托代理关系的目的是试图解决管理型模式下命令一执行方式的管理难题，重建政府行政，明确责任与权利，消除信息上的不对称，借以提高公共部门的效率。

　　(四)采用结果导向的管理模式

　　行政管理一旦引入公共委托代理，就必然要求政府行政采用结果导向的管理模式。结果导向的管理模式是相对于政府行政的命令一执行方式而言的。必须指出，以结果导向的管理是一个完整的管理模式。导向指确立以公共利益为核心的公共价值观，借以引导和指引行政管理的方向。这一模式由两部分组成：对于经常性公共事务采用结果导向管理模式，而对于突发性事件仍应采用过程管理模式(见下图)。

　　

　　那么，政府如何对经常性公共事务进行结果导向管理呢?对此，我们可归纳为：

　　1．以公共利益为核心，以各部门的政府职能和政府的经济、社会目标为依据，确定各部门的管理目标，并尽可能指标化。

　　2．根据政府财力和公共服务成本确定各部门的预算。在确保财政资金用于公共用途的前提下，赋予各部门预算权。同时，通过政府采购和国库集中收付制度，建立公共资金使用的规范秩序。

　　3．建立业绩评价和审计制度，以评估各项职能的实现程度，促成部门目标的达成。

　　总之，结果导向管理对不同性质的公共事务采取不同管理方式，有利于解决当前行政管理上的难题，实现公共管理的精细化。所以，这也是服务型政府模式的重要特点。

　　(五)依法行政和依行政程序办事

　　依法行政和按行政程序办事是委托代理制下政府行政的重要特点。依法行政要求受托人在法律、行政法规的框架内行事，未经法律允许并获得政府授权，不得扩大职能、职权范围。依程序办事要求政府按委托代理原理，建立合理的办事程序，如决策程序、公文流转程序等，并严格按程序办事。受托人未经法律和委派人授权的，或有超越行政程序的行为，均属于越权行为；凡是属于法律和委派人规定应当做而受托人没有做的，则属于赎职行为。行政程序是公共秩序的组成部分，合理的行政程序可以建立正常的部门关系，避免政府管理混乱。因此，服务型政府行政模式并不排斥行政程序，而是主张按公共委托代理制的要求重新制定政府行政程序。

　　在政府职能与公共服务的关系上，有人担心以公共服务为中心会影响政府职能，而放弃管理。认为，这一担心是多余的。因为传统服务是应顾客要求，以直接服务方式提供的；而公共服务作为公共事务的转化形式，分为直接服务与间接服务两类，前者如教育服务等，后者如治安管理、行政管理、防疫等。公共服务主要采用间接服务形式，其目的是提供某种秩序或(社会、生存或人文)环境，让每个人从中获得自己需要的利益。既然公共服务提供的是环境，当然就包括严格执法在内。若对违法犯罪者放纵不罚，何谓良好环境?政府若放纵污染者，哪来良好生态环境?因而，服务型政府不仅不排斥执法，而且应将其列入业绩考核。

　　必须指出，政府行政模式是行政管理的范式，即典范形式。然而，现实的政府行政模式往往与范式是有差异的。造成这一差异的原因十分复杂，这既有认识方面的原因，也有经济和社会改革的原因，但这并不妨碍我们对于政府行政模式的研究。因为我们的研究目的是弄清政府行政是如何影响预算的，而不是研究政府行政本身。

　　通过上述分析，我们也不难看出，政府行政的3种模式代表了3个时代：农业经济时代、工业经济时代和后工业经济时代。从时间序列上，它们也代表了政府行政的过去、现在和将来。有关3种模式的总结，见下表。

　　表不同时代的政府行政模式 形式特点行政管理模式责任方式财政资金归属 统治型模式(农业经济时代)1．根据“主权在君”原则建立。2．以对人的统治为中心。3．人身依附。4．以派遣方式任命官员过程管理，按“命令一执行”方式建立行政关系。被派遣官员向国王负责。国王所有。 管理型模式(工业经济时代)1．以公共事务管理为中心。2．组织依附。3．按“主权在政府”原则建立。4．政府机构按科层结构和专业分工原则建立。过程管理，按“命令一执行”方式建立行政关系。向上级领导负责。国家所有，分级政府管理。预算拨款首先是养人，其次是办事。 服务型模式(后工业经济时代)1．根据“主权在民，委托政府行使”原则建立。2．以提供公共服务为中心。3．以授权书(合约)方式建立公共责任关系。4．依法行政和依行政程序办事。1．公共委托代理制，按合约建立责任关系。2．结果管理为主，绩效评价。按合约，同时向委托人和公众负责。归纳税人所有，政府代代理。预算拨款以委托费方式。