公共危机的分类

正确认识公共危机的类型不仅是使管理顺利进行的关键，而且对于明确责任、制定预案、科学组织和资源的整合具有重要的意义。由于各国所处的政治、经济、社会、历史和地理环境等方面存在巨大的差异，所以发生和可能发生的公共危机事件具有多样性和独特性。

国内外学者对危机的划分

荷兰莱登大学危机管理专家里尔·罗森塔尔从危机发展和终结的速度两个角度同时入手，将危机分为四类。

一是“龙卷风型”。其以发展和中介快速为主要特征；

二是“腹泻型”。其特征是渐进发展，快速终结；

三是“长投影型”。主要时发展快速而结束缓慢；

四是“文火型”。其主要特征便现在发展和终结都较为缓慢。

这种分类通过对危机事件发展过程的良好把握和总结而得出的，对于快速决策起着重要的作用。

另一位西方学者斯塔林斯（Stallings，1978）把危机分为一致性和冲突性两类。一致性危机是指在危机中的利益主体具有相同的要求，他们对待危机的态度时一致的，也容易采取一致的行动。如自然灾害性危机事件的管理和应对。而冲突性危机是指危机中存在着两个或两个以上的不同利益主体，存在不同的利益和需求，他们常常会因此而展开斗争，如战争，群体性冲突事件等。

国内许多学者都对危机进行了划分。有学者在综合前人划分的基础上，根据不同的标准对危机分类作了归纳。

①根据动因性质，可以分为自然危机（自然现象、灾难事故）和人为危机（恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件）；

②根据影响的时空范围，可以分为国际危机、国内危机和组织危机；

③根据主要成因及涉及范围，可以分为政治危机、经济危机、社会危机和价值危机；

④根据采取手段，可以分为和平方式的冲突方式（如静坐、示威、游行等）和暴力性的流血冲突方式（恐怖活动、骚乱、暴乱、国内战争等）；

⑤根据特殊状态，可以分为核危机与非核危机。

另外，也有学者把危机划分为结构优良型危机和结构不良型危机：结构优良型危机是指其围绕着某个具体的现实问题，这个问题在现有条件下可以实现，不涉及政治和社会制度的核心价值和根本原则；危机的核心问题比较单纯，不是政治、经济或社会等各种矛盾的综合；危机范围有限，社会动员程度低，斗争手段合法，没有外来敌对势力的介入；参与者一般采用合法的斗争手段，如游行、示威、罢工、宣传等，而不是使用暴力性的非法手段；冲突双方并不是你死我活的关系，双方存在沟通和协商的可能性；有使危机避免升级和持久发展的可能性、可行性；对社会和政治体系的影响具有非根本性，不会导致体制的激烈变革和对政权的严重冲突；政府控制危机局势的难度相对不大。结构不良型危机的特征正好与之相反。

也有学者把其称之为良性危机和恶性危机。他认为良性危机的影响是负面的，但其基本不涉及颠覆国家政权，变更核心价值，危及政治稳定和社会根本秩序，处理过程中容易形成合作机制，凝聚向心力，从而推动危机管理体制的建立、优化和完善；恶性危机则体现为政治化和意识形态化的政治冲突，直接危及国家政权的稳定，有造成政治分裂之虞。

从另外的角度，也有人把公共危机分为突发性灾害型危机和重大社会危机两类。前一类危机又可粗分为自然灾害与事故性灾害。如日本阪神大地震，1998年我国特大洪水灾害，2003年的SRAS危机以及苏联切尔诺贝利核泄露等。突发的特大自然灾害，往往是难以预测的，造成的社会灾害也通常是巨大的。但是当灾害降临之际，政府采取的应对措施与危机管理决策正确与否，往往不仅关系到灾害处置的结果，通常还可以表现出政府的效能，而且一旦处置不当，自然灾害便有可能引发或演变为社会危机。事故型危机通常是人为或技术性原因造成的，由于危机决策处理不当而导致灾难扩大与恶化的事件。社会危机又可分为国内危机和国际危机。

国际危机很好理解，指一国与外国或多国间发生的外交、政治、军事、领土争端、民族宗教、经济乃至环境资源等方面的矛盾、冲突引起的危机。这类危机通常通过外交途径谋求解决，如解决不力则酿成战争，从而引发更大的危机（甚至触发国内危机）。国内危机可分为经济危机、政治危机、社会危机（例如因宗教民族冲突以及其他社会矛盾因引发的危机）等。

也有学者从公共危机事件的诱发因素出发，把目前国内的危机事件划分为5大类。

①自然灾害型，主要包括（洪涝灾害、地震等）、公共卫生事件（如SARS危机）。这类危机主要是因为自然环境破坏、疾病的扩散蔓延所引起。

②利益失衡型，主要包括罢工、集体上方、静坐、示威游行、集会等。这类危机事件主要起因于经济发展的不均衡和社会保障制度上的缺陷。

③权力异化型，主要包括集体上访示威游行、暴力抗法、刑事案件等，产生的原因在于政府权能体系中的失效，如腐败、司法权不完善等。

④冲突型，主要包括大规模群体冲突、妨碍公务、刑事案件等。主要是因为意识形态异化形成的冲突。

⑤国际关系型，主要包括国家间的紧张局势、经济制裁甚至局部战争，诱因主要是国家在国际格局中的发展。

公共危机类型的权威划分

虽然国内外学者都对危机的类型根据相应的原则进行了划分，但是我们国家对公共危机事件最权威的划分体现在《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称预案）的规定中。根据提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展的目的，《预案》把突发公共事件分为以下四类：

（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

而且按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为，Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）四级，并依次用红、橙、黄、蓝来表示，并实行分级分类管理。

红色等级（Ⅰ级）主要针对于那些随时可能发生、事态正在不断蔓延，一旦持续下去可能对国家大部分地区和国家经济带来危害的突发性事件。这种突发性公共危机一旦发生，需要调动和协调整个国家的资源和力量来进行处置和应对，这一等级主要适用于那些影响面积特别大、危害时间长、后果特别严重、发生概率特别大的突发性事件，如核事故、传染性疾病等。

橙色等级（Ⅱ级），主要针对那些发生概率较大，事件一旦发生难以在有限时间、空间内进行处置，需要宣布一定区域实行危机状态、需要动员一定区域的所有社会资源和力量，才能对突发危机进行应急处理，这种预警等级适用于那些面积大或危害后果大、持续时间长、发生概率较大的危害性公共危机事件，如洪水、地震、森林火灾等。

黄色等级（Ⅲ级）是对那些事件已经临近，事态有扩大趋势，发生概率较大，事件一旦发生能够在有限时间和空间内处理，进行较重预警、这种预警等级适用那些影响面积小或持续时间较短、链发性相对较弱、发生概率较大的事件，如冰雹、台风、海啸等灾害。

蓝色等级（Ⅳ级）。预计将发生一般以上危机，事件即将临近，事态可能扩大，发生概率较低，仅对较小范围内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成威胁，只需要调度个别应急处理部门就能进行处置的事件。