环境行政绩效的评定

　　1．环境行政绩效测定的必要性

　　行政绩效的测定(评估)，是国内外公认的难题。环境行政绩效也不例外。以环境信访为例，环境行政人员付出劳动是无法予以量化的，其直接的效益和间接效益也是无法予以确定，难以进行比较的，更不能重复某一行为来进行比较。例如，一个环境污染信访纠纷，通过耐心的富于技巧的宣传教育，说服劝解，当事人双方愉快接受调解；同一个信访案件，因方法不对头，结果矛盾激化，越级上访，形成群访，造成交通阻塞、中断等等。环境监察与环境监测因工作内容不同，环境行政行为者对环境管理的贡献方式、贡献值不同，其工作绩效也难比较。尽管如此，测定环境行政绩效仍是十分必要的。

　　首先，通过环境行政绩效的测定，可以确定环境行政管理活动的目标达成度。作为环境行政主管部门，环境行政机构具有特定的环境行政管理职能和特定的环境行政目标，环境行政机构首要的是充分发挥其管理职能，圆满地完成环境行政目标，否则，没有发挥管理职能或偏离环境行政目标的管理活动，不管投入怎样少，也是浪费。

　　第二，评定环境行政绩效可以确定环境行政机构的各种因素的合理程度。通过环境行政绩效的评定，可以确定环境行政机构设置的是否合理，权责体系是否完整，决策是否正确，行政程序是否科学，规章制度是否健全，人员素质是否合格，各部门是否协调，信息是否畅通等。

　　第三，评定环境行政绩效可以确定环境行政管理活动的社会效益大小。环境行政管理是以社会服务为对象的，管理活动必然有社会效果，环境行政追求的根本目标是社会效益，社会效益大，环境行政绩效高，社会效益小，环境行政绩效就低。

　　第四，评定环境行政绩效，可以确定环境行政的成本费用高低，为建立精干、高效的环境行政机构提供依据。 　　第五，评定环境行政绩效，是建立廉洁政府、透明政府、责任政府、高效政府的需要和手段。

　　我国明确的环境行政绩效测定工作还不曾开展。可以预见，随着行政改革的不断进行，行政事业的不断发展，环境行政绩效的测定会很快展开。

　　2．环境行政绩效的评价标准(指标)

　　考核环境行政绩效，必须制定环境行政绩效的评价标准。制定环境行政绩效的评价标准同样是困难和复杂的，既没有固定的格式，又非一成不变，需要与时俱进。

　　理论上讲，任何一个组织建构绩效指标都包括四个方面：一是输入(成本)，即提高服务所需要的资源，包括人力、物力、财力等；二是过程，即传送服务的路径；三是输出(成绩)，即组织活动或提供的服务；四是结果，即每一个产出或服务所产生的影响。

　　行政绩效的评价指标，一般包括硬性指标和软性指标。

　　硬性指标。通常是上级环境行政机构或同级人民政府指令性的行政目标(包括计划目标)，可以通过量化或以完成率来衡定，如“三同时”执行率100％，区域排污费征定数额120万元等。指标完成的情况与行政目标相比较，并结合区域社会、经济、环境情况，予以评估，确定该环境行政绩效指标。

　　软性指标。通常不能用具体量进行衡量，由社会大众对环境行政机构进行评价，表现在支持率大小，认可性多少，满意度如何。例如：新闻单位的民意调查、人大的评议、主管单位的评价等。

　　具体的行政绩效指标，按照目前美国行政机构流行的模式，包括经济指标、效率指标、效果指标和公平指标四项。从发挥环境行政组织绩效的功能出发，以四项指标为指导，结合环境行政机关的管理特点，确定环境行政绩效指标。

　　(1)经济指标。即环境行政成本考核指标。经济指标是评估绩效时首先要考核的内容。大到环境行政系统，小到一个层级、一个部门、一个项目都应进行行政成本考核。考核的内容是“在既定的时间内究竟花费了多少钱，是否按照法定的程序花费金钱”，要求的是尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的环境公共产品或行政服务。具体地说就是以实际耗费的人力、物力、财力、时间，同这项环境行政活动实际达到的环境行政成果做比较，看人力、物力、财力、时间节约程度的数量界限。绩效评价可以把实际达到的行政成果和为之付出的劳动耗费量，同环境行政机构的行动计划相比较，同本环境行政机构历史上最高水平相比较，同其他环境行政机构同类行政活动水平相比较，同国内最先进的水平相比较，同国际水平相比较，从中看准位置找出不足，便于提高绩效。

　　1999年发表的《中国环境政策的总体评价①》一文认为我国1978--1998年的20年问的国民经济总量(GDP)翻了两番，污染物排放没有等比例翻两番，而是总量略增，其政策成本仅是每年GDP总额的1％。行政成本考核，每年预算投入的多少成为成本指标的核心内容。收支两条线、行政费用全部纳入政府财政，将进一步显现成本考核指标的意义。

　　(2)效率指标。即环境行政效率指标，包括提供环境行政服务的水准，环境行政服务的产品数目，每项服务的单位成本等。考核的内容是“在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的环境行政结果”，要求降低服务的单位成本，提升服务的数量和水准。

　　首先是充分发挥环境行政职能。其次是有正确的环境行政目标，并始终为着实现环境行政目标而进行环境行政活动。第三，反映出环境行政部门的特点和不同发展阶段的特点，即遵循环境行政管理对象和内容的发展特点和规律。

　　例如，环境监测站年单位成本能够监测的项目数、报测的监测数据总数效率指标，监测站提供的数据能否满足总量收费和排污许可证发放所需技术要求效率指标，前例为生产效率，后例为配置效率。再如环境监察，能否尽快赶到现场，及时处置等效率指标。