交叉补贴的案例分析

案例一:对电信业交叉补贴机制的探讨

　　一、电信垄断时期交叉补贴机制实施的必要性

　　20世纪80年代以前，全世界电信产业都处在垄断的市场结构和管理体制之下，世界各国的垄断运营商普遍使用交叉补贴的定价机制，并以此来履行电信普遍服务义务。电信垄断时期，垄断的电信运营商采用交叉补贴的定价机制是必要的，其必要性体现在以下四个方面：

　　1.交叉补贴是满足垄断电信运营商财务预算平衡的一种定价机制。

　　西方经济学中，有效率的价格等于边际成本。然而，对于自然垄断产业如电信产业而言，这样一个在这样的线性定价下，厂商的固定成本不应该进入对消费者的收费，从而不会对消费造成扭曲，因此，自然垄断产业的固定成本投资应该由政府来补偿。但是，在实际中，垄断的厂商往往无法从政府那里得到补贴，同时又受到规制者对其财务预算平衡的要求。为什么要对被规制厂商保持预算约束呢？其原因主要是规制者强化预算约束的愿望，规制者希望通过预算约束强迫被规制厂商控制成本。这些限制使得被规制厂商不得不在一些服务上加价去补偿和弥补另外一些服务的成本。

　　从这个意义上讲，对电信运营商而言，交叉补贴无非是一种满足其企业财务预算平衡的机制。同时，交叉补贴虽然是以扭曲现有垄断企业提供不同服务的相对价格来实现的，但是，它是满足拉姆齐定价的，而拉姆齐定价是自然垄断产业服务定价的最优规则。传统拉姆齐一布瓦特模型认为，如果厂商从消费者那里收费以补偿它的成本，规制者在确定厂商以最大化福利时，最优价格是由拉姆齐公式给出的。

　　2.交叉补贴是在国家财政平衡约束下实现电信普遍服务的基本手段。

　　电信普遍服务是一项重要的公共政策，电信普遍服务的实现在很大程度上依赖于政府干预和扶持，不能完全通过市场机制来解决。早期电信普遍服务支持体系所需要的补贴基本是国家财政资金提供的。20世纪50年代后，许多国家都面临着财政预算赤字的窘境。由于担心财政预算赤字失控，许多国家采用了机械的规则，如美国预算平衡修正案和欧盟马斯特里赫集中标准，这些规则使得通过财政预算提供普遍服务的补贴变得困难。当然，仍有一些高福利国家如欧洲的芬兰，其电信普遍服务的资金完全由财政负担。为了不使补贴反映在财政预算中，政府将补贴负担转移到产业层次，通过对产业内部某些服务项目特别是需求弹性小的服务项目进行“征税”即采用交叉补贴机制来提供资金来源。

　　3.交叉补贴是垄断运营商同规制者订立规制合同的一部分。

　　相对于财政补贴来讲，交叉补贴是在企业内部实现的，并且可以看成是垄断商与规制者订立的规制合同的一部分。在电信产业垄断的市场结构和管理体制下，规制者以垄断作为条件换取运营商承担电信普遍服务的义务，并默许运营商维持内部交叉补贴的政策，从而扩展电话业务并且保持较低的接入价格。在促进电信业务普及的压力下，规制者主要关心如何通过交叉补贴维持较低的电话业务接入费用，而忽略交叉补贴导致经济效率与福利的损失。

　　4.交叉补贴的实施和维持在某种程度上来源于利益集团的压力。

　　交叉补贴定价的一般做法是：在电信服务的定价中，人为地抬高商业电话、长途电话和国际电话业务的价格，使这些业务的价格高于成本，而压低本地电话、居民电话的价格和接入费和基本线路租用费，使这些业务的价格低于成本。本地电信服务的低资费是有特定政治经济因素的，这种政治经济因素主要是本地电话用户对规制者施加的压力。在这种压力的影响下，规制者往往对本地电话的资费进行严格的上限控制。本地电话服务价格一般较低，而低资费带来本地电话的亏损只有通过其他电信服务的高资费来弥补。法哈伯用一个简单的中产阶级投票模型解释了为什么规制者倾向于较低的本地电话资费。在这个模型中，规制者是投票选民即中产阶级的“平台”，如果选举成功，将会建立一个价格低廉的本地电话资费体系。本地电话服务的消费者是大多数中产阶级的选民，其他服务的消费者少且分散，选票因素使得规制者支持低的本地电话费率。

　　二、对交叉补贴机制弊端的分析

　　无论是作为电信普遍服务的一种实施机制，还是作为一种电信定价策略，交叉补贴机制自产生以来就受到经济学家的批评和质疑。克鲁和罗利认为：“在一个寻租社会里，交叉补贴是强有力和不透明的财富再分配机制”。绝大多数经济学家的研究表明；交叉补贴是一种没有效率的和扭曲价格体系的机制。交叉补贴机制的无效率体现在以下几个方面：

　　1.交叉补贴导致社会福利损失，没有实现特定人群受益的目标。

　　在电信垄断时期，交叉补贴是实现电信普遍服务的重要机制，电信普遍服务的目的之一是增进社会特定阶层主要是低收入阶层的经济福利。按照这种逻辑，交叉补贴机制的实施将增进特定社会人群的经济福利。但是，经济学家的实证研究结果显示，交叉补贴通过扭曲不同电信服务的相对价格导致了巨大的社会福利损失，并没有实现让特定阶层收益的目标。根据豪斯曼的测算，长途电话资费每提高l美元，美国消费者福利的损失为1.65美元。克瑞德和维尔曼测算结果为：如果符合电信服务的资费按照实际成本重新进行平衡调整，即排除交叉补贴对电信资费的影响，低收入群体在电信服务支出上平均福利损失只有6美元，但是，如果把交叉补贴的因素考虑进去，低收入群体每年福利损失达到490美元，是前者的50倍，这说明交叉补贴加重了低收入阶层的经济负担。阿立德的研究发现，在发达国家，通过价格扭曲而转移给居民用户的补贴远远大于直接给予低收入人群的补贴；而在发展中国家，由于高初装费和月租费，一部分低收入人群根本没有入网，他们在公用电话亭打电话，因此，对本地电话的交叉补贴实际上把补贴从低收入群体转移到了中产阶层。如果给低收入人群选择，他们可能更愿意选择现金补贴而不是特定电话业务的补贴。

　　2.交叉补贴小利于电信普遍服务的规制。

　　交叉补贴定价机制对需求价格弹性较高的服务如长途电话收取较高的价格，对需求价格弹性较小的服务如本地电话收取较低的价格。在税收规制理论中，交叉补贴被看成是高价格弹性、低成本业务电信业务的隐含税(hidden tax)。交叉补贴机制下，电信普遍服务规制的“税基”被局限于特定的服务——需求弹性大的长途业务和国际业务上，这样对特定电信服务征税的税基显得过于狭窄，并且长途业务和国际业务的需求弹性大，业务收入不稳定，导致实施电信普遍服务的资金来源不稳定，这给电信普遍服务的进一步实施带来困难。

　　3.交叉补贴对提高电信业务普及率的影响程度较小。

　　交叉补贴作为电信垄断时期实现普遍服务目标的一种定价机制，对电信业务普及和发展具有一定贡献。但交叉补贴对电信业务普及的影响程度到底有多大，是一个值得研究的问题。对不同国家实证研究的结果表明，交叉补贴埘电话普及率提高的影响程度很低，如人们预期中的那样高。

　　1990年，卡斯曼、曼约和弗莱明的实证研究结论是：传统规制政策认为交叉补贴埘电信普遍服务有很强的影响，而实际上交叉补贴与电信普遍服务政策目标并无多大因果联系，电信普遍服务的补贴水平和电话普及率是山交叉补贴以外的经济变幂决定的。

　　1999年，安塔尼迪通过对电信需求影响的分析，发现交叉补贴对印度电话普及率的提高有害无益。安塔尼迪建立一个两部分的电信需求模型：第一部分用截面数据确定印度城市地区和农村地区电信业务价格的需求弹性，第二部分建立交叉补贴对电话普及率影响的模型。然后，用计算机模拟计算出印度由于交叉补贴政策带来的福利净损失和由此对电话普及率提升的影响。安塔尼迪发现，印度每年特定电信服务价格增加15％，导致全社会的福利净损失为264美元，而印度农村每年平均电信基础设施的资本性投资为250美元，也就是说农村地区在电信业务资本性上的投资全部被交叉补贴导致的福利净损失消耗掉。交叉补贴抵消了印度电话网络的拓展带来的作用。

　　4.交叉补贴导致无效率的市场进入，阻碍了有效率的进入。

　　交叉补贴人为地使一些电信业务的价格低于长期增量成本，同时使另一些电信业务的价格高于长期增量成本，这种做法鼓励某些高利润业务的过度扩张。根据罗斯顿和威姆的估算，美国本地商业电话平均每线收益为39.14美元，本地居民电话平均每线收益为18.29美元，巨大收益差使过多资本投入商业电话领域。一份研究美国本地电话进入的报告显示，重要的市场进入更多产生于本地的商业电话，而不是本地民用电话。另外，引入竞争机制后，如果仍然实行交叉补贴，可能导致无效率的市场准入。因为在设定价格超过成本的服务领域，即使是效率低于原有企业的潜在进入者，通过将价格设定在略低于原有企业的水平，其进入也是有利可图的，这无疑导致电信服务供给体系的低效率化。

　　三、电信竞争与交叉补贴机制之间的关系

　　1.电信竞争与交叉补贴机制的冲击

　　在电信市场垄断竞争的时期，交叉补贴受到了冲击，在电信竞争的环境中，交叉补贴机制的实施变得相当困难，主要原因在于：

　　(1)电信竞争导致规制方式转变，传统的投资报酬率规制因缺乏降低成本的内生动机，再加上逆向选择行为产生的“A-J”效应，已被基于厂商业绩的激励性规制如价格上限规制所取代。实行价格上限规制的目的是通过给予厂商调扮服务价格的自由，促使厂商努力降低成本，并在电信业务实际成本的基础上重新平衡电信业务的价格。但是价格上限规制使得电信服务的资费向上调整受到一定限制，如国际电信业务结算价在大幅度降低，厂商在本地电话的加价转移到国际电信业务的收费上变得较为困难。

　　(2)竞争压力致使传统交叉补贴中高资费服务的“税基”消失。在竞争性的电信市场结构中，由于人为造成的价格扭曲，新进入市场的电信运营商通常将所提供业务定位在盈利性的市场部分或业务项目即那些提供补贴而非获取补贴的业务和地区。新的运营商“揩奶油”(cream-skimming)式的进入，从商业运作的角度讲无可厚非，但新的运营商进入电信市场后，其策略性的降价行为迫使原垄断厂商采取相应的价格策略，盈利性市场部分或业务项目的利润不断被摊薄，厂商利润电信业务征税的“基础”在逐渐减少。

　　2.交叉补贴时电信竞争的阻碍作用

　　电信产业引入竞争后，主导运营商在纵向一体化的条件下采用策略性交叉补贴会妨碍竞争。策略性交叉补贴特指纵向一体化的主导电信运营商用垄断业务的高利润来补贴低利润的竞争性业务，从而在竞争性业务市场上排挤竞争对手的价格行为。

　　在引入竞争的电信市场上，纵向一体化的主导运营商很容易通过不同业务之间共享或联合成本的分摊即操纵不同服务项目成本的高低来实施策略性交叉补贴。如果两项电信业务共用一种固定资产，在一项业务中(如长途电话业务)引入竞争，而另一项业务(如本地电话业务)仅由一个被规制的主导运营商来提供。主导运营商可以通过财务程序人为地分配两项业务之间的共享成本或联合成本，给在市场上占主导地化的垄断性业务多分配一些联合成本，给竞争激烈的竞争性业务少分配一些联合成本，让竞争性业务的成本和价格更具有竞争力，从而击败竞争对手。总之，主导运营商经营成本中有一部分可以从其占主导地位的垄断性业务市场上获得补偿。对介入竞争性业务的新运营商而言，由于具有对自己的竞争性业务实行交叉补贴的能力，新的市场进入者可能无法在竞争市场上像主导运营商一样提供低价的业务，这样就会形成壁垒阻止，新的市场进入。同时主导运营商也会利用策略性交叉补贴逼迫新的市场进入者退出市场或者阻止他们将业务扩展到主导运营商占主导地化的市场。

　　规制者对主导运营商滥用策略性交叉补贴妨碍竞争的行为采取了措施。在欧洲，电信规制改革保留了主导运营商纵向一体化的组织形式，但是要求主导运营商把运营业务和设施或者把垄断性业务和竞争性业务的财务分开即“会计分立”。拉丰和梯若尔对采用交叉补贴操纵市场的现象进行了研究，研究结论表明：即使财务上分开了，如果是采用成本加成方式的运营商的垄断性业务进行规制，电信运营商在竞争性业务上是剔出成本后的剩余索取者，那么运营商仍然可以通过操控道德风险背景如努力水平产生交叉补贴并采用交叉补贴排挤竞争对手。

　　交叉补贴是电信行业十分普遍的定价行为，在电信垄断时期，交叉补贴定价行为的存在有其必然性。尽管如此，经济学的理论研究和实证研究并没有给交叉补贴一个合理的和有说服力的支持。随着电信竞争的深入，交叉补贴日益暴露出其与电信竞争的不相容性，虽然电信竞争使得交叉补贴机制的维持便得相对困难，但是，在主导运营商纵向一体化和垄断性业务受到规制的情况下，主导运营商仍然有机会采用策略性交叉补贴行为来阻碍有效率的进入，这违背了竞争中性的原则，对电信竞争产生了负面的影响。对电信规制者而言，为了增强电信市场的竞争性，有必要采取措施强化对主导运营商策略性交叉补贴行为的规制。