现有环境行政的实效

　　环境行政，因其调控方法、运作制度、功能效果的特色，内含行政强制机制和行政指导机制，本质上乃是基于福利国家、给付行政之理想，按照有关法律法规对所辖区域的环境保护实施统一的行政监督管理，并运用经济、法律、技术、教育等手段，限制人类污染与破坏环境行为，从而以行政力量有力地保护环境，维护社会稳定。环境行政除了包括环境影响报告书(表)的审批、“三同时”的验收、排污费的征收、排污许可证的发放，环境监测、限期治理、环境行政合同、环境行政奖励、环境行政检查和强制措施、环境行政处罚和环境行政复议，还包括环境保护目标责任制度、排污申报登记与排污许可证、城市环境综合整治定量考核、污染物排放总量控制等制度的建立与实施。在现实中，环境行政的重点主要集中在环境污染的控制与防治和自然生态的保护与改善。

　　环境行政对确定环境标准、处理环境突发事件、协调群体利益方面是不可或缺的。首先，环境无害化的新型经济发展模式需要根据环境标准判断其是否符合生态化的要求，并科学地确定有关环境标准，借助环境行政保证其强制性得到全面而确实的贯彻。其次，由于环境问题在社会转型过程中累积、爆发并加速恶化，因此，需要借助环境行政，通过命令和制裁的方式作出应急处理，控制事态进一步恶化并为环境问题的根治创造好的基础。最后，环境资源的功能多样性、自然生态功能区域与行政区域权力划分设置的非重合性，必然导致地区与部门在环境资源的开发利用上的不协调，所以需要借助强有力的环境行政手段，消除地区与部门本位主义的影响。

　　在环境行政的实务中，环境纠纷行政处理占有很大比重。这一行政方式包括环境行政裁决、环境行政复议等法律行为，也包括环境行政调解等事实行为。行政裁决是一种具体行政行为，不是抽象行政行为，更不是立法和司法行为，但它属于行政机关的职权处理，具有准司法性质[川;行政调解属于行政机关在行使管理职能时附带的纠纷解决，具有替代性解决纠纷的功能。中国的环境纠纷投诉量逐年递增，在2000年投诉超过30万件。在环保部门受理的环境纠纷案件中，有80%以上可以通过行政处理解决。为了有效解决环境纠纷，有必要采用多种行政处理方式。但目前，环境纠纷行政处理制度尚未健全。《环境保护法》第四十一条第二款规定，环境赔偿责任和赔偿金额的纠纷，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。这一规定中“处理”的性质是什么?实务界和学界有不同理解。1992年1月全国人民代表大会法律工作委员会就原国家环境保护局关于如何正确理解和执行《环境保护法》第四十一条第二款的请示答复:“因环境污染引起的赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，不能以做出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”由于在实践中对“处理”和“裁决”的不同理解，导致处理方式多样和处理纠纷的效率低下。我国目前环境行政主管部门中没有专门的环境纠纷处理机构、人员编制和独立的经费来源。这些导致了环境纠纷行政处理的效果并不理想。

　　环境行政机关特别是地方各级环境行政管理部门，日常工作中大量的活动是环境行政执法，环境行政执法的好坏直接影响着我国环境保护的全局。近几年，各级环境行政管理部门有针对性地开展关停“15小”、实施“一控双达标”、专项查处污染反弹等重大环境执法行动，削减了全国主要污染物的排放总量，显示了环境行政执法的巨大作用。国家环保总局十多年来发布了《环境保护行政处罚办法》(1999年)、《关于加强环境行政执法工作的若干意见》(1998年)、《环境监理人员行为规范》(1995年)、《环境监理工作程序》(1996年)、《环境保护行政许可听证暂行办法》(2004年)等一系列文件，公布了《常用执法文书格式》，对环境行政执法的基本程序和常用执法文书作了统一规范。但是，仍存在着环境执法力度不够强，环境保护前置的环境影响评价制度和后期监督“三同时”制度执行不到位，排污申报登记制度未完全实行等问题。环境行政不作为致使环境问题突出，造成污染事故和省际污染纠纷时有存在。环境行政执法中仍普遍出现重执法轻制约监督、重处罚结果轻执法程序的现象。